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A la recherche d’un « nouvel organe représentatif définitif du culte islamique » – édition 2025

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Introduction 

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-1- Les religions ont chacune leurs propres structures et processus de décision. Par exemple, nous sommes habitués depuis longtemps à un culte où la désignation de la plus haute autorité se fait à huis clos[i], ou à ce que la hiérarchie spirituelle, qui en Belgique opère également au sein des autorités civiles en tant que représentant officiel, soit nommée par une autorité résidant à l’étranger, sans interférence du gouvernement belge. Cet espace, la liberté d’organisation, a été jugé si important qu’en 1831, un texte constitutionnel lui a été consacré, l’article 21 de la Constitution.

Point important : les structures de la communauté religieuse qui vient d’être évoquée, l’Église catholique romaine[ii], sont claires et stables, de sorte que les autorités civiles peuvent toujours être sûres que la hiérarchie – qui comprend les évêques et l’archevêque – représente cette Église dans ses différentes composantes. Le fait qu’il s’agisse d’une hiérarchie désignée de l’extérieur des frontières ou que cette hiérarchie désignée soit exclusivement masculine n’a et ne peut avoir aucune importance pour les autorités civiles.

-2- Pour l’islam, la situation est quelque peu différente. D’abord, il s’agit une religion reconnue comme dénomination globale et unique en Belgique, comme la religion israélite mais contrairement à une  « religion chrétienne » diffractée à travers plusieurs dénominations reconnues [iii] -.

Par ailleurs, a représentation des communautés religieuses islamiques est constamment floue. Cette représentation est également caractérisée par l’instabilité. Mais il convient de noter que l’action du gouvernement belge a elle-même largement contribué à cette situation, ne serait-ce que précisément parce que l’islam est le plus souvent considéré par les autorités comme un monolithe qui devrait de préférence se comporter comme tel et unifier sa représentation. [iv]  Selon les termes du ministre flamand Paul Van Grembergen (en 2003) : « La communauté religieuse catholique est fortement hiérarchisée. (…) Nous aimerions que l’exécutif des musulmans fonctionne par analogie avec elle ».[v]

A partir de 2023 : recherche d’un nouveau représentant

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-3- La représentation du culte islamique est à nouveau une question gouvernementale aiguë en effet, le 25 juin 2025, l’agrément temporaire de l’ASBL Conseil Musulman de Belgique (CMB) expire. A la dernière minute, le 16 juin 2025, la ministre de la Justice Annelies Verlinden a décidé qu’il était nécessaire d’accorder au CMB une année supplémentaire à partir du 26 juin.[vi] Le CMB, une association née d’une initiative privée, a été utilisée par le ministre de la Justice précédent  Vincent Van Quickenborne comme représentation provisoire pour le culte islamique en juin 2023[vii], après que le gouvernement fédéral a révoqué la reconnaissance de l’Exécutif des Musulmans de Belgique (EMB) en 2022. [viii]   L’EMB a contesté les deux décisions, sans succès jusqu’à présent. [ix]

-4- Le gouvernement a donné deux ans (et les ressources[x]) au CMB pour élaborer une proposition d’organisme suffisamment stable pour agir (une fois reconnu) en tant que représentant fiable des communautés islamiques, en particulier des communautés locales (et donc des dénominations dans lesquelles elles sont réunies) qui souhaitent bénéficier d’un soutien financier. Le Rapport au Roi montre qu’il était prévu que le CMB lui-même organise les élections[xi], une tâche qui n’était pas incluse dans le texte de l’arrêté royal.

Le CMB, une asbl fondée par quatre musulmans individuels qui ne pouvaient être considérés comme représentatifs des communautés islamiques très diverses au moment de la reconnaissance provisoire, s’est vu attribuer en passant, et de manière remarquable, le rôle de chef de culte, même dans les matières où le gouvernement fédéral n’a aucune compétence. [xii]   Il s’agit là d’un point de friction préexistant qui ne peut être abordé dans le cadre de cette contribution. L’accent est mis ici sur l’aspect le plus intéressant du mandat du CMB, à savoir la création d’une nouvelle structure représentative stable qui sera en mesure d’agir de manière crédible au nom du culte islamique dans divers domaines politiques.

-5- Cette tâche a donc été confiée par le gouvernement fédéral à une initiative privée qui ne découle pas directement de la figure des mosquées, ce qui constitue en soi une intervention sérieuse du gouvernement. Mais le gouvernement garde aussi une certaine distance : il ne crée pas lui-même un nouvel organisme. Selon la Cour européenne des droits de l’homme, le gouvernement, « organisateur neutre » de la religion, ne peut s’engager lui-même dans le développement de structures d’autorité religieuse. [xiii]Formellement, un ministre de la justice ne peut pas devenir lui-même l’architecte d’un organisme qui devrait, en principe, émerger de l’intérieur des communautés musulmanes (très diverses) elles-mêmes.

Ainsi, dans une note de 2023 rendue publique l’année dernière, les dirigeants du CMB écrivent à juste titre que le défi de trouver une représentation adéquate incombe aux diverses communautés musulmanes elles-mêmes :  »(…) Elles sont les premières à devoir s’occuper du sort de leurs institutions religieuses. Il n’appartient pas aux gouvernements d’interférer dans l’organisation interne du culte ».[xiv] En effet, la liberté d’organisation constitutionnelle et conventionnelle oblige les autorités civiles à faire preuve d’un maximum de retenue sur ce point. Si une restriction de cet aspect de la liberté de religion et d’association est possible, elle doit répondre à des conditions strictes, fixées notamment par la Convention européenne des droits de l’homme et sa jurisprudence.

Droit des cultes – caractéristiques

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-6- Le droit des cultes belge est asymétrique sur ce point. C’est uniquement pour les cultes islamiques et orthodoxes que la législation belge prescrit (depuis le 5 mai 1999) en matière du temporel des cultes l’existence d’un « organe représentatif » pour les « relations avec l’ autorité civile ».  Le texte de loi utilise le singulier, « l’organe représentatif ».[xv] En 1999, le gouvernement – après des observations critiques du Conseil d’Etat – a encore laissé ouverte la possibilité que pour cette matière (celle du temporel du culte réglementée dans la loi de 1870) plusieurs organes représentatifs puissent coexister pour le culte musulman. [xvi]   Cette prémisse reflétait une prudence raisonnable, car à la fin du 20e siècle, il était sociologiquement clair que l’Islam – comme les religions chrétienne et juive – est multiforme et donc difficile à subsumer sous un garant unique dénommé le « chef du culte ». Notons que pour la question du temporel du culte, le christianisme compte actuellement douze instances représentatives.[xvii]

-7- On peut supposer, sur base du texte de la loi, qu’il est particulièrement important pour le gouvernement, qui a besoin d’interlocuteurs stables, que ceux-ci soient réellement représentatifs au regard de la matière réglée par la loi : le temporel du culte. En effet, la loi est formellement liée à un élément spécifique du régime des cultes reconnus, alors même que cette loi a été par deux fois (en 1974 pour l’islam et en 1985 pour l’orthodoxie) considérée comme le point de départ de la reconnaissance d’un culte en tant que tel. Une loi générale de reconnaissance fait encore défaut, mais elle est en cours d’élaboration, selon la ministre Verlinden. [xviii]

-8- Le matière du temporel du culte est largement régionalisée[xix], mais il n’en reste pas moins que les autorités fédérales ont d’autres domaines pour lesquels elles ont besoin d’un interlocuteur unique pour les cultes reconnus. Il s’agit de la représentation d’une catégorie plus large que celle des communautés de foi locales qui cherchent à bénéficier d’un financement public. On peut penser ici à l’accompagnement spirituel dans les institutions de détention et les forces armées.  En ce qui concerne les ministres du culte financés par l’État (art. 181 de la Constitution), matière fédérale, la constitution n’exige pas un représentant unique de chaque culte reconnu : le culte catholique déploie neuf représentants à cette fin.[xx]

-9- Suite aux interventions du gouvernement en 2022 et 2023, le dossier de la représentation de l’islam est finalement revenu à la ministre de la Justice Verlinden en 2025. La perspective pour cette ministre était peu attrayante, car le timing défini par son prédécesseur, Van Quickenborne, met sur elle une pression énorme. Devoir agir dans un temps trop court n’est pas une bonne recette pour des solutions bien pensées.

Il s’agit en effet d’une question complexe, dans laquelle la ministre doit également tenir compte de la répartition compliquée des compétences en matière de droit des cultes. Dans le système actuel, l’absence d’interlocuteurs pour le domaine du temporel a des conséquences immédiates pour quatre autres autorités : celles des trois régions et de la Communauté germanophone.

La procédure de reconnaissance : quelle est l’approche appropriée ?

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-10- La demande de reconnaissance du CMB pour un Conseil musulman nouvellement créé est arrivée au ministère de la Justice aux alentours du 20 mai. Cette demande comprend une structure de représentation dont les détails n’ont pas encore été rendus publics.[xxi]  La reconnaissance provisoire du CMB se terminant déjà le 25 juin, le temps pressait. Un mois après la demande de reconnaissance, la ministre a fait savoir qu’elle ne pouvait pas procéder à la reconnaissance.

Quelles étaient alors ses options?

Au moins trois scénarios étaient envisageables….

• Un premier scénario est celui où le gouvernement ne procède pas (éventuellement à titre provisoire) à la reconnaissance d’un nouvel organisme, soit
• (a) parce qu’il n’y a pas de projet suffisamment développé pour prendre une décision positive, ou
• (b) parce que l’évaluation d’un projet soumis prendra plus de temps, ou
• (c) parce que, après évaluation, un projet soumis ne répond pas ou pas suffisamment aux critères utilisés pour la reconnaissance d’un organisme représentatif.

Ce scénario semble avoir été suivi par la ministre Verlinden, du moins partiellement. Par conséquent, diverses autorités se retrouveront (temporairement) sans interlocuteur valable et stable dans différents domaines.  Dans cette situation, la balle est à nouveau dans le camp des parties prenantes, les différentes communautés musulmanes.

Que, dans le même temps, le gouvernement ait néanmoins décidé de permettre au CMB – qui n’est actuellement pas un représentant valable – de jouer le rôle de « chef de culte » pour une année supplémentaire, constitue un goulot d’étranglement qu’il conviendrait de discuter mais nous le laissons de côté ici.

• Un deuxième scénario est celui où le gouvernement procède à la reconnaissance d’un nouvel organe représentatif parce qu’il a été saisi d’un projet bien développé qui, de surcroît, répond aux critères à utiliser pour la reconnaissance.

Dans cette situation – l’idéal – les différentes autorités dans les différents domaines auront à nouveau un représentant valable.

Ce scénario ne s’est pas encore concrétisé. Il faut d’abord attendre une proposition de suivi attendue, initiée par le CMB ou par d’autres initiateurs issus des communautés musulmanes.

• Il existe un troisième scénario dans lequel le gouvernement procède à la reconnaissance de la construction finale qui lui est proposée,
• (a) alors qu’il n’existe pas de projet suffisamment élaboré pour prendre une décision positive ou
• (b) même s’il n’y a pas eu suffisamment de temps pour évaluer de manière approfondie le projet soumis ou
• (c) même si, après évaluation, il s’avère que le projet soumis ne répond pas à des critères importants.

Ce scénario assure ostensiblement la continuité parce qu’il y a à nouveau un organisme reconnu, mais il ne garantit pas le succès à la limite. En fait, s’engager avec un tel organisme, c’est s’exposer à des problèmes. Cependant, il s’inscrit dans une tradition, couverte par l’invocation de la continuité du service public.[xxii]

Bien que ce troisième scénario n’ait pas été appliqué aujourd’hui, nous en trouvons un élément dans l’ arrêté royal du 16 juin 2025: l’extension de l’attribution de toutes sortes de missions à l’« ancien » CMB de 2023, même si – si nous comprenons bien la ministre de la Justice – il ne peut pas réellement agir en tant que représentant valable des communautés religieuses de culte islamique.

Critères : le test de représentativité 

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-11- Dans tous les scenarios, les critères retenus par le gouvernement sont déterminants. En effet, il est concevable que le non-respect d’un de ces critères puisse affecter l’ensemble de la structure.

Selon les informations parues dans la presse, les réserves de la ministre Verlinden portent notamment sur la représentativité de la structure qui lui est proposée. Restons-en là, car lorsqu’on discute la valeur d’un organe représentatif, la première chose à considérer est la nature exacte de ce caractère représentatif. Dans quelle proportion les communautés musulmanes concernées se sont-elles réunies librement (d’une manière adaptée à leur structure religieuse) au sein du nouveau Conseil musulman?

Pour répondre à cette question, nous devons nous appuyer sur ce qui a déjà été publié dans les médias au sujet de la nouvelle structure proposée. [xxiii]   Le CMB lui-même a apparemment indiqué qu’entre 60 et 65 % des mosquées du pays ont soutenu le projet du CMB. [xxiv]  Il s’agit d’un fait important, car il semble que cette structure bénéficie ainsi d’une base de soutien solide dans le paysage des mosquées.

-12- Cependant, des questions se posent quant à la représentativité du nouvel organe proposé, (un conseil de 45 membres), à la lumière de la non-participation de deux grandes associations de mosquées turques. Comment la nouvelle structure peut-elle jouer un rôle représentatif pour un groupe important d’associations de mosquées turques reconnues (deux associations structurées avec leurs propres interlocuteurs[xxv]), si ce groupe n’est pas réellement représenté au sein de l’organe ?

Actuellement, 61,5 % de toutes les mosquées reconnues en Région flamande appartiennent à ces deux entités religieuses. Comment la ministre flamande Hilde Crevits évaluera-t-elle l’apport d’un organe représentatif reconnu par le gouvernement fédéral dans le cadre de sa propre compétence régionale (le temporeldu culte), s’il a été établi que deux organisations importantes de mosquées représentant la majorité des communautés religieuses reconnues en Région flamande n’y participent pas ?

TABLE – Région flamande – communautés islamiques reconnues

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-13- Avec le Conseil musulman proposé en mai 2025, le CMB envisage un organe qui ne représente pas uniquement les communautés cultuelles. Il a indiqué que 15 sièges seront attribués à « des imams, des professeurs d’islam et des aumôniers musulmans au sein des prisons – un groupe qui n’était pas représenté jusqu’à présent ». [xxvi]

Une question préliminaire : existe-t-il une construction similaire dans le culte catholique, par exemple ? Ou dans l’orthodoxie ? Ou, pour prendre un culte non chrétien, le culte israélite ? Il n’y en a pas. Pourtant, une telle construction ne peut être totalement exclue.[xxvii] La liberté d’organisation est le critère. Tout dépend des structures et des traditions religieuses internes à l’islam.  Mais il y a là un point d’achoppement, car il est difficile d’accorder au ‘personnel religieux’ (pardonnez l’expression) un tiers des voix dans un organe chargé de la nomination et de la poursuite de la carrière de ce personnel, les imams, les professeurs d’islam et les aumôniers musulmans.  L’insertion de cette catégorie permet de faire dépendre le résultat de la prise de décision au sein de l’organe représentatif de l’accord de cette catégorie. Il n’est donc pas nécessaire qu’une décision repose sur un large soutien de la part des représentants des communautés islamiques. [xxviii]  Cela soulève également des questions de représentativité.

-14- Certes, nous ne connaissons pas, au moment d’écrire ces lignes, les détails de la construction proposée par le CMB ; ils ne sont pas encore publics. Nous ne connaissons pas non plus toutes les considérations de la ministre Verlinden. Mais qu’avant toute reconnaissance, la représentativité réelle « draagvlak » – « base de soutien ») soit réexaminée relève du bon sens, compte tenu de l’expérience des dernières décennies.

Pas de monopole

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-15- Il ne faut pas perdre de vue que la prolongation par le gouvernement d’un mandat du CMB n’implique pas que les communautés musulmanes belges soient privées du droit de travailler elles-mêmes à une structure de représentation, de leur propre initiative. Il n’y a aucune obligation pour elles de passer par le guichet du CMB à cette fin, même dans l’année qui débute le 26 juin 2025.

Cela découle du principe de la liberté d’organisation, un principe que le Conseil d’État a encore porté à l’attention de l’EMB dans le cadre de la procédure engagée par l’EMB contre les arrêtés royaux de 2022 et 2023. [xxix]  La ministre Verlinden, comme il est apparu à la Chambre des Représentants au début du mois[xxx], laisse elle aussi la place à des alternatives, issues de l’initiative propre des différentes communautés musulmanes. Si la voie tracée par son prédécesseur en 2023 a donné l’impression que le MRB sera l’architecte exclusif de la représentation musulmane, rien n’est moins vrai.

Une suggestion

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-16- Ce qui précède pourrait donner l’impression que la problématique de la représentation des communautés religieuses reconnues auprès des autorités civiles est une question typiquement associée à l’Islam. Il s’agit d’une idée fausse. Dans le droit cultuel belge, cette question  s’est également posée avec les communautés anglicanes (au 19e siècle) xxxi, les diverses autres églises protestantes (également à partir du 19e siècle) et avec la reconnaissance des communautés religieuses orthodoxes (à la fin du 20e siècle) .xxxii Cela indique que l’élaboration par le législateur des relations entre les autorités civiles et les communautés religieuses reconnues – quelles qu’elles soient – mérite la plus grande attention et le plus grand soin. Cela peut s’avérer pertinent lors de l’élaboration d’une loi sur la reconnaissance, qui est en cours de préparation depuis 2022, un dossier qui figure également sur la liste des tâches de l’actuel ministre de la justice.

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Prof. Adriaan Overbeeke

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Notes