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Les régimes spéciaux de détention applicables aux détenus « radicalisés » sont-ils conformes aux droits fondamentaux ?

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Le plan belge d’action contre la radicalisation dans les prisons

Il y a déjà deux ans, à la suite des différents attentats ayant frappé l’Europe occidentale en 2014 et début 2015[1], le gouvernement belge, par l’intermédiaire de son ministre de la Justice, adopta un « plan d’action contre la radicalisation dans les prisons »[2]. Partant du postulat que les prisons sont « un terreau potentiel pour la radicalisation et le recrutement » et que les détenus constituent « un groupe particulièrement vulnérable qui mérite une attention et un suivi plus importants », le ministre de la Justice proposa pas moins de dix mesures afin, d’une part, « d’éviter que des détenus se radicalisent pendant leur séjour en prison » et, d’autre part, de développer un « encadrement spécialisé des personnes radicalisées pendant leur détention »[3].

L’une de ces mesures concerne la politique de placement de certains détenus ; est-il, en effet, préférable de regrouper ou de disperser les personnes radicalisées ? Cette interrogation a fait l’objet d’une attention constante de la part des médias[4]. Encore récemment, Le Vif/L’Express mettait en exergue l’impossibilité d’isoler complètement les détenus les plus radicalisés dans les ailes qui ont été aménagées pour eux à Ittre ou à Hasselt.

Les régimes de détention des détenus radicalisés

Depuis l’adoption du plan d’action, l’accueil des détenus radicalisés est conçu différemment selon le profil rencontré. Ainsi, trois cas de figures sont distingués. Premièrement, les détenus pour lesquels « le processus de radicalisation peut être maitrisé » sont intégrés dans les sections ordinaires et donc soumis au régime de détention de droit commun tel qu’il est défini aux articles 48 à 52 de la loi de principes concernant l’administration pénitentiaire ainsi que le statut juridique des détenus[5] (ci-après, loi de principes). Celui-ci se caractérise par l’existence, soit d’un régime de vie en communauté où les détenus séjournent, en principe, dans les lieux de travail et de séjour commun et prennent part collectivement aux activités organisées dans la prison, soit d’un régime de vie en semi-communauté où les détenus demeurent dans leur local personnel et peuvent participer à diverses activités qui leur sont proposées. On le voit, le régime de droit commun privilégie donc une interaction entre les détenus, favorisant ainsi leur sociabilité, à un encellulement individuel aboutissant à leur isolement.

Deuxièmement, lorsque le détenu constitue « un risque sérieux sur le plan de la radicalisation (active ou passive) et/ou qu’il s’engag[e] (ou persist[e]) sur la voie de la lutte armée pour des motifs idéologiques », il sera transféré vers une section spécialisée baptisée D-Rad :ex, actuellement présente dans les prisons d’Ittre et d’Hasselt[6].

Troisièmement, la loi de principes prévoit la possibilité, pour les détenus qui représentent une menace constante pour la sécurité, de les placer sous un régime de sécurité particulier individuel (RSPI)[7]. Ce dernier consiste, moyennant le respect de diverses conditions et le suivi d’une procédure détaillée, en la prise de mesures-types visant tantôt à limiter le contact avec les codétenus ou les personnes extérieures à l’établissement, tantôt à les soumettre à un contrôle systématique ou à leur interdire l’accès ou l’usage d’objets considérés comme dangereux pour la sécurité[8].

En pratique, les détenus considérés comme ayant un lien avec la « radicalisation » ou « l’extrémisme » sont classés en quatre catégories[9]. La première (catégorie A dite « les terroristes ») regroupe « tous les détenus qui sont prévenus, condamnés ou internés pour des faits en rapport avec le terrorisme » ; la deuxième (catégorie B dite « les assimilés »), « les détenus qui sur base de leur titre de détention ont un lien clair avec le terrorisme et/ou qui par des mots ou des actes démontrent fortement appartenir au profil d’extrémistes violents » ; la troisième (catégorie C), les détenus considérés comme des « foreign terrorist fighters » et la quatrième (catégorie D), les détenus « qui montrent des signes de radicalisation ou qui présentent un risque de radicalisation des autres détenus ».

Sur la base de ce classement, les détenus des catégories A, B et C font l’objet, au moment de leur incarcération, d’un « screening » pour déterminer s’ils doivent être placés au sein d’une section spécialisée D-Rad :ex ou – fait nouveau par rapport au plan d’action – s’ils doivent être orientés vers une prison « satellite ». Ces dernières, au nombre de cinq[10], disposent de membres du personnel spécialement formés à cet effet. Leur principal objectif consiste à assurer un meilleur encadrement des détenus considérés comme radicalisés[11]. Ce placement, tantôt au sein d’une section D-Rad :ex, tantôt d’une prison « satellite », ne porte pas préjudice à la faculté de placer ces détenus sous un régime de sécurité particulier individuel (RSPI)[12]. Or, il ressort des instructions du Directeur général des 23 janvier et 2 avril 2015 que « [t]out détenu qui est incarcéré pour des faits de terrorisme doit être [immédiatement] isolé des autres détenus »[13], faisant ainsi disparaître la faculté au profit d’une obligation et ce, en contradiction manifeste avec la loi de principe. Ces mêmes instructions précisent aussi qu’un « bon comportement » ou « l’absence d’incidents disciplinaires » ne peut en aucun cas être un critère exclusif pour décider de lever […] une RSPI ».

Finalement, comme le souligne le plan d’action, l’accent est tantôt mis sur une isolation par la concentration dans des quartiers dédiés (sections D-Rad :ex ou établissements satellites) des détenus identifiés comme étant radicalisés, tantôt sur une isolation par la dispersion contrebalancée par l’existence d’un régime de sécurité particulier individuel.

L’opportunité et la conformité aux droits fondamentaux des sections D-Rad :ex et des RSPI

Le dispositif tel qu’il fut mis en place en Belgique a suscité de vives critiques tant de la part de l’Observatoire International des prisons[14] que de l’O.N.G. Human Rights Watch[15]. En France, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (ci-après CGLPL) – lequel veille au respect des droits fondamentaux des personnes détenues – a souligné dans deux rapports publiés en 2015 et 2016[16] l’inopportunité du regroupement des personnes dites radicalisées ainsi que son illégalité, notamment au regard de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Revenons brièvement sur ces éléments.

L’opportunité du dispositif est remise en question tout d’abord au regard de l’inefficacité du critère de placement de certains détenus dans les sections D-Rad :ex pour répondre à la problématique envisagée. En effet, celui-ci, qui, rappelons-le, préconise un regroupement des détenus à partir du moment où ces derniers présentent « un risque sérieux de radicalisation d’autres détenus et/ou qui s’engagent à mener une lutte armée pour des motifs religieux ou idéologiques », n’appréhende pas la radicalisation comme un processus et peut dès lors conduire à regrouper des personnes n’ayant pas le même degré de radicalisation. L’on pense par exemple à des individus ayant commis des actes qualifiés d’infractions terroristes par le Code pénal et à des personnes ayant participé à une filière de départ pour la Syrie. Le danger qui en résulte consiste dans l’influence négative que peuvent exercer certains détenus sur les autres et ainsi conduire à un raidissement de leurs convictions et de leur action, ce que le plan d’action vise précisément à éviter. D’un autre côté, se pose la question des éléments pris en considération pour apprécier le caractère sérieux du risque de radicalisation, aucune précision ne ressortant des instructions du Directeur général, si ce n’est l’existence d’une évaluation trimestrielle effectuée par le service psychosocial local et la direction de l’établissement, évaluation dont le contenu n’est pas non plus explicité.

Plus fondamentalement, le regroupement des détenus radicalisés est questionné dans son principe même, en ce qu’il ne permettrait pas de répondre aux objectifs qui lui ont été assignés, à savoir « éviter que les détenus ne se radicalisent pendant leur séjour en prison » et « développer un encadrement spécialisé des personnes radicalisées pendant leur détention ». En effet, selon un rapport du CGLPL, « le regroupement provoquer[ait] sur le groupe un effet d’identification à double sens ». D’une part, il stigmatise les personnes détenues dans les sections D-Rad :ex et rend plus difficile le retour à un régime de détention ordinaire ; d’autre part, il risque de conduire à un phénomène d’héroïsation des détenus « regroupés, perçus par les autres personnes détenues radicalisées, mais placées en détention ordinaire, comme une forme d’avant-garde, avec laquelle malgré les mesures de sécurité, la communication n’est pas coupée ». Un risque de prosélytisme abusif n’est donc pas écarté par l’application de la mesure. Rappelons, par ailleurs, que si la Cour européenne des droits de l’homme considère que la liberté de religion, inscrite à l’article 9 de la Convention, emporte le droit de convaincre son prochain[17], elle ne protège par contre pas le prosélytisme lorsqu’il est « de mauvais aloi », tel qu’une activité offrant des avantages matériels ou sociaux ou l’exercice d’une pression abusive en vue d’obtenir des adhésions à une église »[18].

D’autres dispositions de la Convention peuvent présenter un intérêt au regard du placement de certains détenus tantôt dans les sections D-Rad :ex, tantôt sous régime de sécurité particulier individuel.

Concernant les sections D-Rad :ex tout d’abord, l’article 8, consacrant le droit au respect de la vie privée et familiale, n’accorde pas aux détenus le droit de choisir le lieu de leur détention[19]. Néanmoins, la Cour a précisé que « le fait de détenir une personne dans une prison éloignée de sa famille à tel point que toute visite s’avère en fait très difficile, voire impossible, peut dans des circonstances exceptionnelles constituer une ingérence dans sa vie familiale »[20], ce qui pourrait être le cas pour certains détenus dont l’origine sociale et familiale est éloignée des prisons d’Ittre ou de Hasselt. Par ailleurs, la Cour a souligné à plusieurs reprises l’importance pour la réadaptation et la réintégration sociale du détenu de maintenir un contact avec sa famille proche[21]. Dans le même sens, l’existence et la conservation, même en prison, de liens forts entre le détenu et sa famille peut constituer un frein au processus de radicalisation.

Concernant le régime de sécurité particulier individuel ensuite, la Cour rappelle à maintes reprises que « l’interdiction de contacts avec d’autres détenus pour des raisons de sécurité, de discipline et de protection ne constitue pas en elle-même une forme de peine ou traitement inhumains » au sens de l’article 3 ; par contre, toujours selon la Cour, « l’isolement sensoriel complet combiné à un isolement social total peut détruire la personnalité et constitue une forme de traitement inhumain qui ne saurait se justifier par les exigences de la sécurité ou toute autre raison »[22], ce qui pourrait être le cas pour certains détenus placés sous RSPI.

Enfin et de manière générale, l’on peut regretter l’absence totale de voies de recours ouvertes aux détenus à l’encontre des décisions de transfèrement ou de placement, tantôt au sein d’une section D-Rad :ex ou sous RSPI. En effet, les mécanismes de réclamation et de recours prévus dans la loi de principes ne sont toujours pas entrés en vigueur et ce, malgré une obligation découlant des articles 13 et 6 de la Convention européenne des droits de l’homme, consacrant respectivement le droit à un recours effectif et le droit à un procès équitable, la plupart des litiges pénitentiaires pouvant être qualifiés de « contestations portant sur des droits et obligations de caractère civil »[23]. Or, comme l’on vient de l’exposer ci-avant, ces diverses décisions sont susceptibles de faire grief dans la mesure où elles restreignent certains droits fondamentaux et détériorent les conditions de détention.

François XAVIER

Assistant à la Faculté de droit de l’Université de Namur
Chercheur au Centre Vulnérabilités et Sociétés (V&S)

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Pour aller plus loin :

• Belda, B., Les droits de l’homme des personnes privées de liberté. Contribution à l’étude du pouvoir normatif de la Cour européenne des droits de l’homme, Bruxelles, Bruylant, 2010, 745 p.
• Christians, L.-L., « Radicalité religieuse et pente glissante face aux politiques de l’implicite et du ‘signe faible’ : faiblesse de l’expertise et fragilité du droit » in P.J. Laurent (dir.), Tolérances et radicalismes : que n’avons-nous pas compris ? Analyse pluridisciplinaire du “terrorisme islamique, Bruxelles, Couleurs Livre, 2016, pp. 111-121.
• Dallemagne, G., Matz, V. & Martens, Q., La Belgique face au radicalisme. Comprendre et agir, Louvain-la-Neuve, P.U.L., 2016, 243 p.
• El Asri, F., « An Outline of the Construction of the Islamic Council for Prisons in Belgium » in Irene Becci, Olivier Roy (eds), Religious Diversity in European Prisons. Challenges and Implications for Rehabilitation, Sprynger, 2015, pp. 47-59.
• Jones, Clarke, « Are Prisons Really Schools for Terrorism? Challenging the Rhetoric on Prison Radicalisation (2014) ». Punishment and Society 16(1): 74-103 (2014); RegNet Research Paper No. 2014/49. Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=2514065
• Khosrokhavar, F., L’Islam dans les prisons, Paris, Balland, 2004, 285 p.
• Khosrokhavar, F., Prisons de France. Violence, radicalisation, déshumanisation… Quand surveillants et détenus parlent, Paris, Robert Laffont, 2016, 684 p.
• Laurent Pierre-Jo (dir.), Tolérances et radicalismes : que n’avons-nous pas compris ? Analyse pluridisciplinaire du “terrorisme islamique, Bruxelles, Couleurs Livre, 2016.
• SPEARIT, « Muslim Radicalization in Prison: Responding with Sound Penal Policy or the Sound of Alarm », Gonzaga Law Review, Volume 49, Issue 1, 2013-2014, pp. 37-82.
• Temperman, Jeroen, « Freedom of Religion or Belief in Prison », Oxford Journal of Law and Religion (2017). Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=2908900

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Pourquoi un refus de visa à des ministres de cultes individuels pose problème à un niveau collectif
Une confusion quant au concept juridique de « reconnaissance » des cultes
Une atteinte à la liberté religieuse des communautés cultuelles « non-reconnues » ?

Un imam provenant de Turquie c. Theo Francken

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Le mois dernier, le secrétaire d’état fédéral Theo Francken a indiqué sa satisfaction à voir le Conseil du Contentieux des Étrangers (CCE)[1] lui donner raison quant à la façon dont il a traité des demandes de visa introduite par des ministres du culte musulman : le gouvernement n’est pas obligé de délivrer de visas à des imams turcs qui voudraient prêcher dans des mosquées non reconnues[2]. Selon le CCE, dans ces cas les droits constitutionnels et conventionnels de la liberté religieuse ne sont pas violés, dès lors que ces imams se trouvaient à l’étranger et ne tombaient donc pas sous l’autorité de l’État belge[3].

Dans les médias, le secrétaire d’Etat estime que   » C’est une décision de principe importante. En plus, le Conseil reconnaît que le principe d’égalité n’est pas enfreint. Nous pouvons bel et bien établir une différence entre les mosquées reconnues et non reconnues pour délivrer des visas aux imams. Notre fermeté à l’égard des mosquées non reconnues reçoit donc un appui légal. » [4]

Notre objet n’est toutefois pas ici de commenter spécifiquement le raisonnement du Conseil quant aux droits individuels des imams concernés, mais plutôt de nous interroger sur la survie collective du des communautés religieuses locales qui s’abstiennent de toute demande de soutien financier de l’Etat et qui sont pour cela précisément qualifiées de «  non-reconnues ». Ces communautés qui se limitent à bénéficier du droit constitutionnel à l’existence, sans demander de financement, semblent appeler un regard de plus en plus péjoratif des pouvoirs publics.

La fermeté du gouvernement actuel est au fond orientée très explicitement vers cette catégorie en premier lieu et non vers la figure de l’imam. En effet, un imam turc qui veut prêcher dans une mosquée reconnue (et donc : subsidiée) n’est pas concernée par ces mesures. Le gouvernement veut, selon la formule du Secrétaire d’Etat « bel et bien établir une différence entre les mosquées reconnues et non reconnues pour délivrer des visas aux imams ».

En 2016, le Secrétaire d’Etat était déjà catégorique sur son Blog personnel.[k1] :  “La liberté de religion?! Depuis quand le droit à la liberté de religion équivaudrait à l’obligation de fournir des visas aux ‘import-imams’ ? Je ne limite nullement le droit de quiconque quand je n’accepte pas l’entrée de ces imams. Ou, pour le dire autrement, comment y aurait-il une violation de leur liberté de religion en refusant leur entrée ? Ne peuvent-il pas manifester leur religion comme imam dans un autre pays? Ou encore mieux, en Turquie?” [5]

La politique de Th. Francken dans ce domaine n’est pas une première. Déjà en 2000 le ministre de la Justice Marc Verwilghen signalait « qu’un arrêt de l’immigration a été instauré en 1986 par le ministre de la Justice, à l’époque compétent en matière d’immigration, tant à l’égard des professeurs de religion qu’à l’égard des imams ». Et d’en préciser les raisons : « Depuis, les imams doivent être choisis au sein de la communauté musulmane en Belgique ».[6]

Des communautés religieuses sans ministre du culte ?

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Le visa du ministre du culte ne concerne pas que ce dernier, à titre individuel. Les communautés religieuses, musulmanes ou autres, reconnues ou non, sont elles-mêmes titulaires de droits fondamentaux, garantis par la Constitution (art. 19-21 Const.) et par la Convention européenne des droits de l’homme (9, 11, 14 CEDH). Ces communautés sont directement impactées par les mesures restrictives concernant la venue de leurs ministres religieux ; si elles ne sont pas reconnues (ou font partie d’un culte non-reconnu) le refus de visa les limite dans leurs possibilités d’engager un ministre de culte.

A l’exception de l’église catholique belge dont l’essentiel des communautés locales sont bien reconnues [7],  les autres cultes reconnus ont chacun un certain nombre de communautés locales non-reconnues. Cette situation s’explique par divers contextes socio-historiques, mais demeure en tout hypothèse conforme à la Constitution. Or, les nouvelles mesures vont compliquer singulièrement leur existence si elles ont besoin de ministres de culte venant d’un état non-UE. On notera qu’ en 2006, 12% des ministres de culte rémunérés par l’Etat belge étaient étrangers.[8]

Pour le Conseil du Contentieux des Etrangers, il n‘y aurait pas de problème sur ce terrain : « En ce qui concerne la violation alléguée du principe d’égalité en tant que principe de bonne administration, le Conseil observe que la différence de traitement dans l’appréciation des demandes de visa d’imams qui se trouvent en principe dans une situation comparable, repose non seulement sur un critère objectif, à savoir l’impossibilité pour l’Etat Belge de désigner quelqu’un officiellement comme imam en cas de non-reconnaissance de la communauté de culte locale, mais est également raisonnablement justifiée. »[9]

Les choses ne nous semblent pas si simples. Ainsi, comment une communauté juive anversoise non-reconnue (en dehors des trois communautés reconnues locales) ne pourra plus engager un rabbin israëlien, si le gouvernement applique la règle nouvelle d’une façon indiscriminée. Le visa lui sera refusé à lui-aussi. Pour le CCE la différence de traitement dans l’appréciation des demandes de visa de rabbins qui se trouvent en principe dans une situation comparable, reposerait  non seulement sur un critère objectif, à savoir l’impossibilité pour l’Etat Belge de désigner quelqu’un officiellement comme rabbin en cas de non-reconnaissance de la communauté de culte locale, mais est également raisonnablement justifiée.

Pour nous, la question primordiale n’est donc pas le droit d’accès individuel (et donc une obligation de l’état belge de fournir un visa) des ministres de cultes, par exemple le rabbin américain qui voudrait servir une communauté juive à Anvers, mais le droit des communautés religieuses en Belgique de se fournir en leaders religieux, en particulier en cas de pénurie locale (ce qui est patent pour presque toutes les dénominations minoritaires, mais aussi pour l’église majoritaire[10]).

Questions fondamentales de droit constitutionnel et international

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Pendant longtemps, le droit belge a respecté le principe que le choix d’un ministre de culte (choix libre, art. 21 Constitution) inclut l’éventualité du choix d’un étranger.

Mais depuis 1999 déjà, les choses ont commencé à changer. Seuls les ministres des cultes reconnus sont dispensés de permis de travail depuis l’Arrêté royal du 9 juin 1999 relatifs aux travailleurs étrangers[11]. Auparavant, tous les ministres des cultes bénéficiaient d’une telle dispense, au regard de la nature vocationnelle de leurs activités. Cette modification altérait la position des cultes non-reconnus et les plaçait dans une situation moins facile. Les missionnaires mormons firent ainsi valoir, par voie diplomatique, une atteinte de la Belgique à la liberté de religion [12].

Il reste que les restrictions adoptées par l’Arrêté royal du 9 juin 1999 relatifs aux travailleurs étrangers laisse précisément encore une porte ouverte aux communautés non reconnues et à leurs ministres : celle d’une demande officielle d’un tel permis. Les nouvelles restrictions de 2016 en matière de visa sont bien plus sévères. Certaines communautés n’auront plus accès à leurs ministres.

A la différence également de l’Arrêté royal de 1999, la position actuelle de l’administration de Th. Franken, ne semble pas reposer sur une habilitation légale qui autoriserait explicitement un traitement inégal tant au détriment des cultes non reconnus, qu’au détriment des communautés locales non reconnues relevant de cultes reconnus.

Le statut de culte « non-reconnu » n’est pas un statut inférieur en termes de droits fondamentaux et de liberté de base, dans le contexte droit de l’homme et dans le contexte du droit de cultes belge. Il signifie seulement l’absence de soutien financier spécifique. Il est d’ailleurs possible qu’une communauté locale d’un culte reconnu reste toujours trop petite pour satisfaire le critère démographique utilisé dans la pratique administrative belge (un minimum d’environ deux cent cinquante croyants) et doive donc rester « non reconnue » pour toujours. Cela ne signifie pas qu’elle perde le bénéfice de ses droits fondamentaux à la liberté de religion, mais seulement l’octroi de soutien financier.

Quel est l’argument du gouvernement pour différencier les politiques de visa de longue durée selon le statut que la communauté cultuelle aurait ou non acquis au regard du financement des cultes?   L’impossibilité pour l’Etat belge de « désigner quelqu’un officiellement » comme ministre de culte ? Cet argument, utilisé par le CCE, ne nous semble pas recevable en droit constitutionnel : l’article 21 de la Constitution prévoit explicitement que l’Etat n’a le droit d’intervenir ni dans la nomination ni dans l’installation des ministres d’un culte quelconque.

Il est utile à ce propos de prendre en compte les déclarations du Ministre-Président Bourgeois au Parlement flamand, concernant cette politique de refus de visa : ce dernier estime précisément que cette politique appelle un examen plus approfondi au regard des exigences de la liberté de religion : «  Je pense que le gouvernement fédéral devrait investiguer sur un certain nombre de questions. Quelles conditions peuvent être mises au subventionnement fédéral et à la reconnaissance d’ Imams? Peut-on imposer certaines conditions à l’égard d’Imams non reconnus ? Encore une fois, il y va de la liberté de religion et de culte, et d’une proportionnalité à trouver. Des solutions doivent être trouvées. Je ne les ai pas et j’ignore si quelqu’un les a. Une étude doit être requise sur ces points. Les réponses ne s’improvisent pas. » ^[13]. Le Ministre-Président G. Bourgeois a raison selon nous. Une vérification est nécessaire.

Le statut juridique des communautés non reconnues au sein des cultes reconnus devrait être mieux identifié. Il est erroné, à notre avis, d’utiliser l’octroi de visa comme outil en vue de forcer les collectivités locales à solliciter leur reconnaissance. Il est également injuste de placer les petites communautés locales (sans probabilité de reconnaissance) dans l’impossibilité d’engager un ministre du culte extérieur à l’UE. La situation juridique des communautés locales appartenant à des cultes non reconnus doit être clarifiée également. On renverra notamment sur ce point au même appel du Rapport Christians-Magits concernant la réforme du régime des cultes (SPF Justice, 2012).

Pour conclure : (a) Un traitement différencié dans l’octroi des visas, s’il était maintenu, devrait se fonder sur une justification plus convaincante en droit constitutionnel. (b) Si l’octroi (et le refus) de visa est interprété comme une ingérence dans la liberté de culte collectif des communautés locales concernées, il importe que le gouvernement fasse la preuve que cette restriction respecte les conditions prévues par la Convention européenne des droits  de l’homme. (art. 9, § 2 CEDH)

Adriaan Overbeeke
Professeur à la Vrije Universiteit Amsterdam  et chercheur, Universiteit Antwerpen
Associé à la Chaire Droit & Religion (UCL)

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