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Pourquoi un refus de visa à des ministres de cultes individuels pose problème à un niveau collectif
Une confusion quant au concept juridique de « reconnaissance » des cultes
Une atteinte à la liberté religieuse des communautés cultuelles « non-reconnues » ?

Un imam provenant de Turquie c. Theo Francken

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Le mois dernier, le secrétaire d’état fédéral Theo Francken a indiqué sa satisfaction à voir le Conseil du Contentieux des Étrangers (CCE)[1] lui donner raison quant à la façon dont il a traité des demandes de visa introduite par des ministres du culte musulman : le gouvernement n’est pas obligé de délivrer de visas à des imams turcs qui voudraient prêcher dans des mosquées non reconnues[2]. Selon le CCE, dans ces cas les droits constitutionnels et conventionnels de la liberté religieuse ne sont pas violés, dès lors que ces imams se trouvaient à l’étranger et ne tombaient donc pas sous l’autorité de l’État belge[3].

Dans les médias, le secrétaire d’Etat estime que   » C’est une décision de principe importante. En plus, le Conseil reconnaît que le principe d’égalité n’est pas enfreint. Nous pouvons bel et bien établir une différence entre les mosquées reconnues et non reconnues pour délivrer des visas aux imams. Notre fermeté à l’égard des mosquées non reconnues reçoit donc un appui légal. » [4]

Notre objet n’est toutefois pas ici de commenter spécifiquement le raisonnement du Conseil quant aux droits individuels des imams concernés, mais plutôt de nous interroger sur la survie collective du des communautés religieuses locales qui s’abstiennent de toute demande de soutien financier de l’Etat et qui sont pour cela précisément qualifiées de «  non-reconnues ». Ces communautés qui se limitent à bénéficier du droit constitutionnel à l’existence, sans demander de financement, semblent appeler un regard de plus en plus péjoratif des pouvoirs publics.

La fermeté du gouvernement actuel est au fond orientée très explicitement vers cette catégorie en premier lieu et non vers la figure de l’imam. En effet, un imam turc qui veut prêcher dans une mosquée reconnue (et donc : subsidiée) n’est pas concernée par ces mesures. Le gouvernement veut, selon la formule du Secrétaire d’Etat « bel et bien établir une différence entre les mosquées reconnues et non reconnues pour délivrer des visas aux imams ».

En 2016, le Secrétaire d’Etat était déjà catégorique sur son Blog personnel.[k1] :  “La liberté de religion?! Depuis quand le droit à la liberté de religion équivaudrait à l’obligation de fournir des visas aux ‘import-imams’ ? Je ne limite nullement le droit de quiconque quand je n’accepte pas l’entrée de ces imams. Ou, pour le dire autrement, comment y aurait-il une violation de leur liberté de religion en refusant leur entrée ? Ne peuvent-il pas manifester leur religion comme imam dans un autre pays? Ou encore mieux, en Turquie?” [5]

La politique de Th. Francken dans ce domaine n’est pas une première. Déjà en 2000 le ministre de la Justice Marc Verwilghen signalait « qu’un arrêt de l’immigration a été instauré en 1986 par le ministre de la Justice, à l’époque compétent en matière d’immigration, tant à l’égard des professeurs de religion qu’à l’égard des imams ». Et d’en préciser les raisons : « Depuis, les imams doivent être choisis au sein de la communauté musulmane en Belgique ».[6]

Des communautés religieuses sans ministre du culte ?

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Le visa du ministre du culte ne concerne pas que ce dernier, à titre individuel. Les communautés religieuses, musulmanes ou autres, reconnues ou non, sont elles-mêmes titulaires de droits fondamentaux, garantis par la Constitution (art. 19-21 Const.) et par la Convention européenne des droits de l’homme (9, 11, 14 CEDH). Ces communautés sont directement impactées par les mesures restrictives concernant la venue de leurs ministres religieux ; si elles ne sont pas reconnues (ou font partie d’un culte non-reconnu) le refus de visa les limite dans leurs possibilités d’engager un ministre de culte.

A l’exception de l’église catholique belge dont l’essentiel des communautés locales sont bien reconnues [7],  les autres cultes reconnus ont chacun un certain nombre de communautés locales non-reconnues. Cette situation s’explique par divers contextes socio-historiques, mais demeure en tout hypothèse conforme à la Constitution. Or, les nouvelles mesures vont compliquer singulièrement leur existence si elles ont besoin de ministres de culte venant d’un état non-UE. On notera qu’ en 2006, 12% des ministres de culte rémunérés par l’Etat belge étaient étrangers.[8]

Pour le Conseil du Contentieux des Etrangers, il n‘y aurait pas de problème sur ce terrain : « En ce qui concerne la violation alléguée du principe d’égalité en tant que principe de bonne administration, le Conseil observe que la différence de traitement dans l’appréciation des demandes de visa d’imams qui se trouvent en principe dans une situation comparable, repose non seulement sur un critère objectif, à savoir l’impossibilité pour l’Etat Belge de désigner quelqu’un officiellement comme imam en cas de non-reconnaissance de la communauté de culte locale, mais est également raisonnablement justifiée. »[9]

Les choses ne nous semblent pas si simples. Ainsi, comment une communauté juive anversoise non-reconnue (en dehors des trois communautés reconnues locales) ne pourra plus engager un rabbin israëlien, si le gouvernement applique la règle nouvelle d’une façon indiscriminée. Le visa lui sera refusé à lui-aussi. Pour le CCE la différence de traitement dans l’appréciation des demandes de visa de rabbins qui se trouvent en principe dans une situation comparable, reposerait  non seulement sur un critère objectif, à savoir l’impossibilité pour l’Etat Belge de désigner quelqu’un officiellement comme rabbin en cas de non-reconnaissance de la communauté de culte locale, mais est également raisonnablement justifiée.

Pour nous, la question primordiale n’est donc pas le droit d’accès individuel (et donc une obligation de l’état belge de fournir un visa) des ministres de cultes, par exemple le rabbin américain qui voudrait servir une communauté juive à Anvers, mais le droit des communautés religieuses en Belgique de se fournir en leaders religieux, en particulier en cas de pénurie locale (ce qui est patent pour presque toutes les dénominations minoritaires, mais aussi pour l’église majoritaire[10]).

Questions fondamentales de droit constitutionnel et international

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Pendant longtemps, le droit belge a respecté le principe que le choix d’un ministre de culte (choix libre, art. 21 Constitution) inclut l’éventualité du choix d’un étranger.

Mais depuis 1999 déjà, les choses ont commencé à changer. Seuls les ministres des cultes reconnus sont dispensés de permis de travail depuis l’Arrêté royal du 9 juin 1999 relatifs aux travailleurs étrangers[11]. Auparavant, tous les ministres des cultes bénéficiaient d’une telle dispense, au regard de la nature vocationnelle de leurs activités. Cette modification altérait la position des cultes non-reconnus et les plaçait dans une situation moins facile. Les missionnaires mormons firent ainsi valoir, par voie diplomatique, une atteinte de la Belgique à la liberté de religion [12].

Il reste que les restrictions adoptées par l’Arrêté royal du 9 juin 1999 relatifs aux travailleurs étrangers laisse précisément encore une porte ouverte aux communautés non reconnues et à leurs ministres : celle d’une demande officielle d’un tel permis. Les nouvelles restrictions de 2016 en matière de visa sont bien plus sévères. Certaines communautés n’auront plus accès à leurs ministres.

A la différence également de l’Arrêté royal de 1999, la position actuelle de l’administration de Th. Franken, ne semble pas reposer sur une habilitation légale qui autoriserait explicitement un traitement inégal tant au détriment des cultes non reconnus, qu’au détriment des communautés locales non reconnues relevant de cultes reconnus.

Le statut de culte « non-reconnu » n’est pas un statut inférieur en termes de droits fondamentaux et de liberté de base, dans le contexte droit de l’homme et dans le contexte du droit de cultes belge. Il signifie seulement l’absence de soutien financier spécifique. Il est d’ailleurs possible qu’une communauté locale d’un culte reconnu reste toujours trop petite pour satisfaire le critère démographique utilisé dans la pratique administrative belge (un minimum d’environ deux cent cinquante croyants) et doive donc rester « non reconnue » pour toujours. Cela ne signifie pas qu’elle perde le bénéfice de ses droits fondamentaux à la liberté de religion, mais seulement l’octroi de soutien financier.

Quel est l’argument du gouvernement pour différencier les politiques de visa de longue durée selon le statut que la communauté cultuelle aurait ou non acquis au regard du financement des cultes?   L’impossibilité pour l’Etat belge de « désigner quelqu’un officiellement » comme ministre de culte ? Cet argument, utilisé par le CCE, ne nous semble pas recevable en droit constitutionnel : l’article 21 de la Constitution prévoit explicitement que l’Etat n’a le droit d’intervenir ni dans la nomination ni dans l’installation des ministres d’un culte quelconque.

Il est utile à ce propos de prendre en compte les déclarations du Ministre-Président Bourgeois au Parlement flamand, concernant cette politique de refus de visa : ce dernier estime précisément que cette politique appelle un examen plus approfondi au regard des exigences de la liberté de religion : «  Je pense que le gouvernement fédéral devrait investiguer sur un certain nombre de questions. Quelles conditions peuvent être mises au subventionnement fédéral et à la reconnaissance d’ Imams? Peut-on imposer certaines conditions à l’égard d’Imams non reconnus ? Encore une fois, il y va de la liberté de religion et de culte, et d’une proportionnalité à trouver. Des solutions doivent être trouvées. Je ne les ai pas et j’ignore si quelqu’un les a. Une étude doit être requise sur ces points. Les réponses ne s’improvisent pas. » ^[13]. Le Ministre-Président G. Bourgeois a raison selon nous. Une vérification est nécessaire.

Le statut juridique des communautés non reconnues au sein des cultes reconnus devrait être mieux identifié. Il est erroné, à notre avis, d’utiliser l’octroi de visa comme outil en vue de forcer les collectivités locales à solliciter leur reconnaissance. Il est également injuste de placer les petites communautés locales (sans probabilité de reconnaissance) dans l’impossibilité d’engager un ministre du culte extérieur à l’UE. La situation juridique des communautés locales appartenant à des cultes non reconnus doit être clarifiée également. On renverra notamment sur ce point au même appel du Rapport Christians-Magits concernant la réforme du régime des cultes (SPF Justice, 2012).

Pour conclure : (a) Un traitement différencié dans l’octroi des visas, s’il était maintenu, devrait se fonder sur une justification plus convaincante en droit constitutionnel. (b) Si l’octroi (et le refus) de visa est interprété comme une ingérence dans la liberté de culte collectif des communautés locales concernées, il importe que le gouvernement fasse la preuve que cette restriction respecte les conditions prévues par la Convention européenne des droits  de l’homme. (art. 9, § 2 CEDH)

Adriaan Overbeeke
Professeur à la Vrije Universiteit Amsterdam  et chercheur, Universiteit Antwerpen
Associé à la Chaire Droit & Religion (UCL)

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