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Les conditions d’une nouvelle confiance entre Religions et Autorités pénitentiaires 

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Un arrêté royal attendu depuis une quinzaine d’années a été pris juste avant l’été 2019, à l’issue de longs et complexes processus de consultation : l’arrêté royal du 17 mai 2019 relatif aux aumôniers, aux conseillers des cultes et aux conseillers moraux auprès des prisons (M.B. 11 juin 2019). Cet arrêté achève sur ce point la mise en œuvre de la « loi de principes », loi du 12 janvier 2005,  concernant l’administration des établissements pénitentiaires ainsi que le statut juridique des détenus.

La part la plus visible du nouvel arrêté de 2019 concerne l’augmentation du cadre des aumôniers et conseillers, surtout quant à l’Islam, et la revalorisation de leur statut social.

D’autres enjeux sont toutefois clairement apparents et retiendront l’attention. Ils visent les conditions nouvelles de confiance entre les cultes reconnus et les autorités publiques.

Vivre une religion ou une philosophie non-reconnues ?

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1. On se souviendra d’abord que les cultes non reconnus, visés par la loi de principe à son origine, ne sont plus mentionnés depuis des modifications législatives de 2006 et 2007, et sont donc renvoyés au seul droit commun des visites de tout-venants, dans le cadre de la garantie générale visée en termes généraux à l’article 71 de la loi de principes : « § 1er. Le détenu a le droit de vivre et de pratiquer sa religion ou sa philosophie individuellement ou en communauté avec d’autres, dans le respect des droits d’autrui. § 2. Il a droit à l’assistance religieuse, spirituelle ou morale d’un représentant de son culte ou de sa philosophie attache ou admis à la prison à cet effet. » Les règles spécifiques aux conseillers spirituels sont réservées aux seuls cultes reconnus, ce qu’introduisit clairement une loi du 19 décembre 2018 : « Le Roi détermine, par arrêté délibéré en Conseil des ministres et en concertation avec les organes représentatifs des cultes reconnus et des organisations philosophiques non confessionnelles reconnues par la loi, le statut et l’exercice de la fonction des aumôniers, des conseillers des cultes reconnus et des conseillers moraux des organisations philosophiques non confessionnelles reconnues par la loi, au sein des prisons.] (nouvel art. 72/1 de la loi de principes). C’est encore ce que confirme à sa façon la référence faite à l’article 181 de la Constitution (seuls les agents des cultes et philosophies reconnus sont à charge du budget de l’Etat) plutôt qu’au seul article 19 de la Constitution (garantissant à toute personne une liberté de culte et de conscience).

Le rapport au Roi de l’Arrêté royal de 2019 explicite bien ce cap : « La prudence s’impose, en particulier, pour éviter que certains mouvements sectaires s’introduisent au sein des prisons et portent atteinte aux principes démocratiques, tels que les principes d’égalité, de liberté de culte et de philosophie ainsi que le principe du respect de l’intégrité de la personne ».

L’accompagnement des spiritualités reconnues

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2. A l’égard des agents des (seuls) cultes et philosophies reconnus, l’art. 73 de la Loi de principes prévoit : « 1er. Les personnes visées à l’article [72], ont le droit de rendre visite aux détenus qui en ont fait la demande dans leur espace de séjour, et de correspondre avec eux sans contrôle au sein de la prison. Dans le respect des règles de sécurité, ils rencontrent les détenus qui en font la demande, et en priorité les détenus qui sont placés en isolement à la suite d’une mesure de sécurité particulière, d’un régime de sécurité individuel particulier ou d’une sanction disciplinaire. § 2. Les personnes visées à l’article 72 disposent, pour recevoir les détenus, d’un local adéquat qui leur permet de rencontrer ceux-ci dans une atmosphère confidentielle ».

Il n’en reste pas moins qu’à l’égard même des cultes reconnus, la relation est (re)devenue elle-aussi ambivalente, entre risque et force de la religiosité, entre légitimité de l’accompagnement des consciences et luttes contre des dérives manipulatoires, bref entre droit fondamental et sécurité publique. Cette ambivalence est bien confirmée par le rapport au Roi qui précise explicitement que l’Arrêté « s’inscrit dans le cadre des recommandations formulées par la commission d’enquête parlementaire sur les attentats terroristes, plus particulièrement en ce qui concerne l’amélioration de l’accompagnement religieux et non confessionnel, résumé comme suit dans le rapport condensé de la commission d’enquête : ‘Il est possible de lutter contre la radicalisation en offrant un accompagnement religieux, spirituel et non confessionnel de qualité aux détenus qui en ressentent le besoin. Davantage de moyens sont déjà prévus à cet effet actuellement, ce qui a permis d’engager plus d’accompagnateurs religieux et laïcs. La qualité de l’offre pourrait encore être améliorée en revalorisant ces fonctions, y compris sur le plan financier. Ces personnes, fortes dans leurs compétences particulières, doivent certainement être associées à l’élaboration de programmes de prévention et d’accompagnement. Bien sûr, leur rôle doit être évalué régulièrement’ ».

D’une part, les principes constitutionnels sont bien rappelés par le Rapport au Roi : « L’Etat n’intervient ni dans la relation entre les aumôniers, conseillers des cultes et conseillers moraux et les organes représentatifs respectifs, qui les proposent à la désignation et exercent une surveillance sur ces derniers, ni dans les aspects relatifs au contenu de leurs fonctions ». Et l’art. 30 de l’arrêté atteste à sa façon de l’interprétation de ces principes en énonçant que « Le Ministre peut mettre fin définitivement à la désignation (des conseillers spirituels) visée à l’article 3, § 1er : 1° de sa propre initiative pour des raisons graves ; 2° en application (d’une) procédure [de concertation mixte avec les organes représentatifs] visée à l’article 30 § 3 (err. 29 § 3) ; 3° à la demande écrite de l’organe représentatif compétent ; 4° parce que les conditions de désignation énoncées à l’article 3 ne sont plus remplies ».

Mais le contexte contemporain complique une situation qui n’est plus seulement liée à des cas ponctuels de nomination ou de révocation. Ainsi, poursuit plus loin le Rapport au Roi : « en raison de la relation de confiance prévue par la loi de principes entre le détenu et l’aumônier, le conseiller des cultes ou le conseiller moral, et considérant la possibilité de contact en cellule il est primordial que ces personnes soient fiables au regard du principe de la sécurité pénitentiaire. Il est en outre nécessaire d’éviter à tout prix que se développe au sein de la prison toute activité qui menace ou pourrait menacer la sûreté intérieure de l’Etat et la pérennité de l’ordre démocratique et constitutionnel, la sûreté extérieure de l’Etat et les relations internationales, à savoir toute activité, individuelle ou collective, déployée à l’intérieur du pays ou à partir de l’étranger, qui peut avoir un rapport avec l’espionnage, l’ingérence, le terrorisme, l’extrémisme, la prolifération, les organisations criminelles et les organisations sectaires nuisibles. »

Pour être désignés, les conseillers doivent dès lors « respecter l’ordre démocratique et constitutionnel dans leurs paroles et dans leurs actes, ainsi que les principes d’égalité et de liberté de tous les citoyens, consacrés par la Constitution belge, les conventions en matière de droits de l’homme et d’autres normes juridiques en vigueur en Belgique » (art. 3 §1). Cette formule résulte des corrections suggérées par Conseil d’Etat, dans son avis 65.487/1 du 25 mars 2019, avis par ailleurs extrêmement attentif aux limites d’une exigence aussi générale. Le Conseil d’Etat précisait ainsi que « en principe, exiger l’« acceptation » de certaines convictions, même si celles-ci sont considérées comme des valeurs et des normes fondamentales, représente une atteinte à la liberté d’opinion ainsi qu’à la liberté d’expression et de religion, telles qu’elles sont protégées par l’article 19 de la Constitution, les articles 9 et 10 de la CEDH ainsi que les articles 18 et 19 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques ». « Indépendamment de la réponse à la question de savoir si l’obligation d’accepter la CEDH peut être considérée en l’espèce comme une restriction admissible de la liberté d’expression, force est de constater qu’il est en tout cas plus en adéquation avec les libertés précitées d’imposer aux personnes concernées l’obligation « d’agir » conformément aux principes de la CEDH et de leur interdire de « poser des actes ou faire des déclarations qui seraient contraires à celle-ci ». Le Conseil d’Etat admet qu’ « Un État démocratique est en droit d’exiger de ses fonctionnaires et des personnes qui exercent une fonction publique qu’ils soient loyaux envers les principes fondamentaux et constitutionnels sur lesquels il s’appuie ». Mais qu’en était-il alors des conseillers spirituels ? Et le Conseil d’Etat de répondre : « Certes, les aumôniers et les conseillers n’occupent pas un emploi d’administration générale au sens de l’article 107, alinéa 2, de la Constitution 3, et il ne peut y avoir de lien de subordination entre eux et l’État dans le cadre de l’accomplissement de leur mission. Ceci ne change toutefois rien à la constatation que leur mission est notamment définie par la nécessité du maintien de l’ordre et de la sécurité dans les prisons ». « À la lumière de ce qui précède, conclut le Conseil d’Etat, il est en principe admissible que l’on exige des aumôniers, conseillers des cultes et conseillers moraux qu’ils fassent montre d’un certain attachement aux normes et valeurs fondamentales et qu’ils fassent preuve de respect envers celles-ci, si bien que dans le cadre de leurs activités, ils ne doivent pas « porte[r] atteinte aux principes démocratiques, tels que les principes d’égalité, de liberté de culte et de philosophie ainsi que le principe du respect de l’intégrité de la personne ».

L’art. 3 §3 en vient quant à lui à une exigence bien plus formelle en requérant une « attestation de sécurité requise en vertu de la loi du 11 décembre 1998 relative à la classification et aux habilitations, attestations et avis de sécurité. Elle est sollicitée pour une durée de validité de 5 ans » (art. 3 §3). Enfin, une double formation ( y compris continue) peut être exigée des conseillers : tant de la part des autorités publiques que de la part de leurs organes représentatifs, chacun pour ses compétences propres.

Une fois investis de la sorte, les aumôniers, les conseillers de cultes et les conseillers moraux deviennent eux-mêmes « responsables du bon déroulement des activités communes ». « Ils peuvent exclure le participant qui en perturbe le bon déroulement. Pour ce faire, ils demandent l’assistance du personnel de la prison » (art. 27). Ce n’est que dans un deuxième temps, « lorsque, suite à la perturbation du bon déroulement de l’activité, l’aumônier, le conseiller de culte ou le conseiller moral n’intervient pas et que, par ce fait, la sécurité se trouve compromise, (que) le personnel de la prison est alors habilité à prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité y compris interrompre ou mettre fin à l’activité commune » (art. 27 al. 2).

Une modification extrêmement importante concerne ce que la loi de principe (art. 73 §2) appellait pudiquement « une atmosphère confidentielle » dans les relations entre conseiller et détenu. Le nouvel arrêté royal prévoit en son art. 7, 4° l’obligation pour les conseillers spirituels « de rapporter au directeur de l’établissement les faits qui constitueraient une menace grave pour la sécurité dont ils ont eu connaissance dans l’exercice de leurs fonctions ». La nature sensible de cette obligation est bien relevée par le rapport au Roi, qui rappelle le secret professionnel qui incombe de principe aux ministres des cultes : à défaut d’obligation légale formellement exprimée par la loi de principes, c’est l’exception de droit commun relative à l’ « état de nécessité » qui, selon le rapport au Roi, permettra(it) aux conseillers d’assumer ce qui « est attendu d’eux ». On notera en tout cas que toute mention de l’art. 458 a disparu du texte final, alors que la version originelle de l’arrêté disposait que cette obligation s’appliquait « sans préjudice de [l’application de] l’article 458 du [C]ode pénal »… Il est certain qu’à défaut d’autres normes légales le respect du secret professionnel visé à l’art. 458 ne pourra pas être considéré comme fautif, ni a fortiori constituer une faute grave.

Plus généralement, une responsabilité propre des organes représentatifs est également mise en avant par l’arrêté : « En complément de leur rôle dans la procédure de désignation, il est attendu des organes représentatifs d’être garants du bon exercice du culte ou de l’assistance morale, ainsi que de sa continuité, et qu’ils prennent donc un rôle actif dans son organisation, son suivi, son développement et son évaluation. Ils doivent assurer la formation des aumôniers (art. 4 §1, 2°). Plus largement, ils sont appelés à « d’échanger des idées et de répondre aux questions qui leur sont posées par le Ministre dans le cadre de leur mission » (art. 4 §1, 3°).

Outre les concertations prévues à l’interne des établissements pénitentiaires et de leur gestion quotidienne, l’arrêté royal inaugure un nouveau dispositif interconvictionnel, résolument novateur par son caractère multilatéral, la « Commission de Concertation ». Stabilisant une initiative développée dans le cadre-même de la négociation du texte, l’art. 33 de l’arrêté prévoit que « dans le souci de renforcer la concertation permanente entre le Service Public Fédéral Justice et les organes représentatifs, est créée la Commission Administrative des Représentants des Cultes et des Représentants de l’Assistance Laïque appelée « Commission de Concertation », chargée de la concertation dans le cadre du présent arrêté. La présidence et le secrétariat sont assurés par le Service Public Fédéral Justice qui convoque la première réunion. La Commission de Concertation se réunit tous les quatre mois. La Commission de Concertation adopte un règlement d’ordre intérieur ». « Chaque organe représentatif délègue deux représentants parmi lesquels les chefs de service ou les coordinateurs, éventuellement désignés conformément à l’article 5, comme membres de la Commission de Concertation susmentionnnée » (art. 34).

Conclusion

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En conclusion, l’arrêté royal de mai 2019 instaure un nouvel équilibre, complexe, entre liberté et sécurité, reposant à la fois sur des exigences nouvelles de loyauté et sur des dispositifs de concertation à différents niveaux. On a souligné les fragilités du texte : celles-ci ne seront dépassées que par une confiance mutuelle entre les autorités publiques et convictionnelles, dont le texte tente de nouveaux délinéaments.

Il reste cependant encore à écarter toute relecture instrumentalisante. La religion, comme la quête philosophique, n’ont de sens (et de force) que considérées dans leur authenticité. Ne les appréhender qu’au prisme de questions de sécurité conduirait à les priver de légitimité interne et à annihiler leur efficace. Le dernier mot, de ce point de vue, ne sera celui ni des autorités ni des conseillers spirituels, mais des détenus eux-mêmes.

Postscriptum

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Le lecteur observera que parmi les normes abrogées par l’Arrêté royal ne figurent pas seulement des règles relatives au statut antérieur des aumôniers et conseillers moraux. Se trouve par exemple abrogé l’art. 87 de l’arrêté ministériel du 12 juillet 1971 portant instructions générales pour les établissements pénitentiaires (M.B. 10 août 1971) qui prévoyait un régime d’accommodation alimentaire pour raisons religieuses : art. 87 : « Si leurs convictions religieuses l’exigent, les détenus reçoivent à leur demande des repas qui satisfont aux exigences de leur culte, lorsque ceux-ci ne doivent pas être préparés selon des formes rituelles. Ces repas doivent être du même type que ceux qui sont fournis en général à tous les détenus. Si leurs convictions religieuses l’exigent, les détenus reçoivent à leur demande leur repas à d’autres heures que les heures normales. Si leurs convictions religieuses l’exigent, les détenus reçoivent à leur demande des repas provenant de l’extérieur et préparés selon les formes rituelles. Ces repas sont fournis à l’intervention de l’aumônier ou du conseiller islamique et doivent être du même type que ceux qui sont fournis en général à tous les détenus. L’intervention financière du Trésor pour la fourniture de ces repas ne peut pas dépasser le prix maximum journalier fixé pour la nourriture des détenus par des instructions particulières. Si leurs convictions religieuses l’exigent et que l’ordre et la sécurité de l’établissement n’en sont pas compromis, les détenus reçoivent à leur demande les objets utiles à leur culte dans leur cellule. Le Trésor n’intervient pas pour cela ». Ce texte est désormais abrogé.

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Louis-Leon Christians

Chaire Droit & Religion (UCLouvain)

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Brève bibliographie pour aller plus loin

• BRION, F., « Qui sème le vent…Vers une évaluation du plan d’action contre la radicalisation dans les prisons », in F. BRION, Ch de VALKENEER et al., L’effet radicalisation et le terrorisme. Etat des pratiques et des recherches (coll. Cahiers du GEPS), Politeia, 2019
• CHRISTIANS, L.L., WATTIER, S., « Religions and Prisons in Belgian Law » in Coll. Religions and Prisons in Europe, Springer, 2019, in print
• DUPONT-BOUCHA, M.S., « Moraliser les détenus. Le rôle des religieux dans les prisons », in Collectif, L’Eglise en Luxembourg de Pie VII à Léon XIII (1800-1880). Le choc des libertés, Bastogne, Musée en Piconrue, 2001, pp. 207-214
• EL ASRI, F., « An Outline of the Construction of the Islamic Council for Prisons in Belgium » in Irene Becci, Olivier Roy (eds), Religious Diversity in European Prisons Challenges and Implications for Rehabilitation, Sprynger, 2015 Pages 47-59
• OVERBEEKE, A., « God achter de tralies. Vrijheid van godsdienst en levensovertuiging in detentiesituaties » In BREMS, E., SOTTIAUX, S., VANDEN HEEDE, P., VANDENHOLE, W., Vrijheden en vrijheidsbeneming. Mensenrechten van gedetineerden, Intersentia, Antwerpen, 2005, pp. 123-150.
• OVERBEEKE, A., « Godsdienstvrijheid en deradicalisering. Het ‘forum internum’ is niet meer zo heilig », NjW 2019, 399, 230-239
• RODHAIN, J., « Le secret professionnel des aumôniers de prison », J.T., 1961, p. 579.
• WATTIER, S., ‘ »Le rôle des représentants des cultes dans la lutte contre la radicalisation religieuse au sein des prisons », C.P.D.K., 2016/4, 611-622