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Une nouveauté à réglementer. L’usage de “chartes”, “pactes” ou de “déclarations communes” dans le droit des cultes belge

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1. En mars 2019, le Premier ministre et le ministre de la Justice, ainsi que des représentants des religions reconnues et des communautés humanistes non confessionnelles reconnues, ont signé un document intitulé Charte pour les organes représentatifs des cultes reconnus et d’une organisation philosophique non confessionnelle reconnue[1]. Cette Charte s’inscrit dans le cadre d’engagements antérieurs pris dans une Déclaration commune du 13 juin 2018 en matière de gestion financière et de transparence des flux financiers, notamment en encourageant la création d’entités juridiques de droit belge [2].

2. Dans la Charte, les représentants des religions et de la libre-pensée s’engagent à rationaliser leurs opérations financières internes en vue d’accroître leur transparence. Le texte de cet engagement ne concerne en fait que les transactions financières transfrontalières. Les signataires s’engagent « à œuvrer à une convergence équitable de leurs règles internes en matière de gestion des flux de fonds provenant directement et indirectement de l’étranger, conformément à la législation applicable en Belgique, par l’établissement d’une Charte de bonne gestion ». L’objectif est donc d’arriver à une ligne de conduite commune d’un commun accord et de l’ancrer dans les règles internes des groupes religieux concernés.

3. La ‘Charte de bonne gestion’ invoquée a été élaborée par le biais d’un Pacte plus détaillé[3], qui fait partie de la Charte. Le Pacte n’est pas analysé dans cette contribution, et si nous avons bien compris, il est aussi le produit de la coopération entre convictions reconnues. Le Pacte comporte non seulement des engagements sur les « flux financiers étrangers directs et indirects « , mais aussi l’intention de rejeter certaines aides étrangères, ce qui va au-delà de ce qui a été convenu dans la Charte, à savoir : « éviter les flux financiers étrangers qui, par leur nature même, seraient préjudiciables à l’indépendance « .

4. Il ne s’agit pas d’accords non contraignants, car la Charte vise bien la conclusion d’ « obligations ». Toutefois, le statut juridique de la Charte n’est pas explicité. Ce qui est certain, c’est que les représentants des convictions reconnues s’engagent envers le gouvernement fédéral à faire tout leur possible à l’interne, dans les limites de leurs compétences et pouvoirs, et à le faire collectivement. Les règles internes seront coordonnées dans le domaine concerné, celui du financement étranger. La Charte met ainsi directement en jeu l’autonomie organisationnelle des communautés convictionnelles, protégé notamment sous l’article 21 de la Constitution.

5. Apparemment, la signature de la Charte (et l’engagement qui y est pris) a toutefois été considérée conforme à l’autonomie des cultes et organisations philosophiques. Le texte stipule explicitement que les obligations qui y sont énoncées « s’inscrivent dans le cadre du pouvoir de tutelle interne dont les organes représentatifs peuvent bénéficier en vertu de la combinaison des articles 21 et 181 de la Constitution ». Il y a ainsi d’emblée une délimitation : en effet dans le cadre de ces deux dispositions constitutionnelles combinées, le propos ne concerne que les communautés qui (a) sont soumises à l’autorité disciplinaire des organes signataires selon les règles internes d’organisation du culte ou de la philosophie et (b) seulement en ce qui concerne les communautés reconnues qui proméritent une rémunération publique en vertu de l’article 181 de la Constitution, ainsi que les entités associées.

6. Quant à la question de la représentativité effective, il convient également de rappeler ce qu’a souligné le rapport de la commission d’enquête parlementaire sur les attentats à propos de l’un des signataires de la Charte, l’’Exécutif des Musulmans de Belgique (EMB) : “Il convient de rappeler ici les difficultés historiques connues par l’EMB pour jouer le rôle qui lui est dévolu et le fait que, pour certains observateurs auditionnés, cet organisme, toujours à l’heure actuelle, continue de souffrir lourdement du fait de n’être que très partiellement représentatif de la communauté musulmane de Belgique”[4].

7. En outre, la question se pose de savoir s’il est utile (dans l’objectif des signataires gouvernementaux) de limiter les financements étrangers envers les seules communautés reconnues et financées. En effet, en ce qui concerne les soutiens étrangers, les audits de la commission d’enquête ont montré que le financement concernait en particulier les communautés autofinancées et non reconnues, et que ces subventions étrangères étaient décrites comme « un obstacle à l’intégration et au contrôle, et plus généralement au bon fonctionnement du système destiné à stimuler le développement d’un Islam de Belgique »[5]. Or, selon le texte de la Charte, l’engagement qui y est visé ne s’étend pas aux communautés autofinancées. Bien que l’interprétation restrictive présentée ci-dessus (voir 5) soit évidente, cette interprétation pourrait ne pas recouvrir ce que l’on attend réellement de la Charte. Après tout, la Charte ne peut être considérée isolément des recommandations de la commission d’enquête parlementaire – Attentats.  Il reste qu’ une interprétation plus large pourrait poser problème à la lumière de l’article 21 de la Constitution.

8. Il y a d’autres d’incertitudes. Dans la Charte, nous lisons que le document s’adresse aux communautés locales au sens le plus large, même aux « associations en lien avec les cultes reconnus ». On ne sait pas exactement ce qu’on entend par là. Or la question se pose de savoir si les représentants des communautés convictionnelles reconnues (à moins que ces engagements ne soient lus dans les limites de l’article 21 de la Constitution) tiendront suffisamment compte de la liberté d’association[6] à laquelle chacun a droit, y compris les membres des communautés religieuses reconnues.

9. Les accords multilatéraux entre les représentants religieux et philosophiques et le gouvernement qui affectent l’organisation interne sont très spéciaux. Cependant, ils n’apparaissent pas ex nihilo. Ces accords sont en soi une conséquence positive du dialogue structurel que les gouvernements et les représentants religieux et philosophiques ont engagé. Ce dialogue date d’avant les attentats de Bruxelles du 22 mars 2016, certainement déjà dans le cadre des accords bilatéraux[7], mais sous la présente forme, il semble particulièrement lié aux développements qui se produisent dans les milieux islamiques, même s’il s’agit d’accords officiels qui concernent les représentants de toutes les convictions reconnues.

10. Un libre dialogue des cultes et des philosophies — entre eux et aussi avec les gouvernements— n’affecte pas directement les relations Eglises-Etat, et n’entre pas de soi en conflit avec le devoir de neutralité que le gouvernement doit respecter. Cela dépend toutefois de l’objectif que vise le gouvernement lorsqu’il décide d’organiser lui-même ce dialogue. Le gouvernement dispose d’une certaine marge de manœuvre à cet égard, celle d’ « organisateur neutre et impartial de l’exercice des différentes religions, cultures et religions » ainsi que le formule une jurisprudence constante de la Cour européenne des droits de l’homme[8]. Cela ne veut donc pas dire que le gouvernement a carte blanche. Il n’y a pas de place ici pour un gouvernement qui voudrait tenir un rôle de régisseur ou de régulateur des religions ou organisations philosophiques[9].

11. Afin de protéger le gouvernement contre lui-même, il me semble important que le dialogue avec les intervenants religieux et philosophiques et que le processus de négociation menés dans ce contexte soient soumis à des règles minimales, au moins par une sorte de ‘good practices’. Ceci est d’autant plus important si les négociations sont menées dans le but de parvenir à des accords qui affectent l’autonomie organisationnelle. En l’absence de ces règles, le gouvernement risque d’être tenté de poursuivre sa politique envers les religions et philosophies par le biais de « chartes », « pactes » et autres « conventions », bilatéraux et multilatéraux, en s’assurant toujours que les partenaires sont d’accord avec ce qu’un gouvernement a préparé. Certes, une telle tactique, dans laquelle le gouvernement devient l’architecte des accords, est raisonnablement sûre, car l’article 21 C° ne semble pas être directement violé ; après tout, la voie de l’autorégulation a été officiellement choisie.

12. Il est donc sage en fin de compte que la Charte inclue d’emblée la limite de l’art. 21 de la Constitution. En 2019, cela dispensera le gouvernement d’obliger les autorités ecclésiastiques à prendre des décisions sous des pressions qui ne prennent pas au sérieux les dispositions de l’article 21 du Code civil, par exemple pour contrer certaines influences étrangères, comme c’est le cas ici. Cela ne veut pas dire que l’objectif de contrer l’influence étrangère n’est pas important ou légitime pour la politique gouvernementale. Mais le fait est que le gouvernement doit respecter les limites de l’article 21 de la Constitution. Ce fut un point difficile il y a précisément un siècle, en 1919, lorsque le gouvernement belge fit pression sur les autorités religieuses de l’ Eglise catholique pour qu’elles prennent des décisions canoniques conformes à la politique du gouvernement belge, alors également dirigée contre une influence ecclésiastique étrangère, (en l’occurence celle de l’archidiocèse allemand de Cologne [10], qui s’étendait à Eupen-Malmédy, territoire annexé après le traité de Versailles). En régime de paix, comme celui dont nous bénéficions en 2019, une politique telle que celle menée en 1919 est impensable.

13. Afin d’éviter tout accord « forcé » directement ou indirectement avec les religions et organisations philosophiques, des conditions claires doivent être respectées lorsque des accords entre le gouvernement et un ou plusieurs représentants religieux, initiés par le gouvernement, sont conclus.

A nos yeux, il faut notamment faire attention à ce qui suit :

(1°) la sélection des interlocuteurs (uniquement parmi les religions/philosophies reconnues, ou aussi non reconnues ? Et qui parle au nom de quels groupes ?),

(2°) la liberté de participer ou non aux consultations et d’être d’accord ou non avec les résultats des négociations.

De plus, il conviendrait également d’avoir un accord sur l’agenda :

(3°)  un accord sur le calendrier : certains représentants religieux couvre un large éventail de confessions ou de sous-groupes, qui sont généralement eux-mêmes les premiers détenteurs du droit à la liberté d’organisation conformément à l’article 21 de la Constitution ; ils doivent disposer du temps nécessaire pour délibérer sur les textes à convenir[11].

(4°) un accord sur le contenu de l’ordre du jour : il convient de préciser clairement quels domaines feront et ne feront pas l’objet de négociations.

Ces éléments sont importants pour rendre justice au devoir de neutralité d’un gouvernement actif et engagé dans le domaine religieux et philosophique. Bien que le principe de séparation ne soit pas absolu, comme l’a confirmé la Cour constitutionnelle en 2017 [12], le gouvernement doit toujours respecter les principes de neutralité et d’égalité de traitement dans ce domaine sensible.

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Prof. Adriaan OVERBEEKE
VU Amsterdam
Universiteit Antwerpen

Sélection bibliographique

• BEAMAN, L., « Religion and the State: The Letter of the Law and the Negotiation of Boundaries”, in Religion, Globalization and Culture, edited by Peter Beyer and Lori G. Beaman, Leiden: Brill Academic Press, 2007, pp. 393-407.
• CHRISTIANS, L.-L., « Les balises juridiques des nouveaux dialogues entre les pouvoirs publics et les religions et philosophies « , in Pascal Courtade et Isabelle Saint-Martin (dir.), L’expression du religieux dans la sphère publique.  Comparaisons internationales, Paris, La Documentation française, 2016, pp. 206-220.
• DE POOTER Patrick, CHRISTIANS, L-L.  (eds). Les Dispositifs Publics Interconvictionnels,  (Droit et religions; 9), Bruylant-Larcier, Bruxelles, 400 p., à paraître
• DUMONT, H., « Droit public, droit négocié et paralégalité », in GERARD, Ph., OST, F., van de KERCHOVE, M. (dir.), Droit négocié, droit imposé ?, Bruxelles, FUSL, 1996,  pp. 457-490
• GUESNET, Fr., LABORDE, C., LEE, L., Negotiating Religion. Routledge, 2017, 292 pp.
• LAMINE, Anne-Sophie (dir.), Quand le religieux fait conflit. Désaccords, négociations ou arrangements (Sciences des religions), Rennes, P.U.R., 2014.
• OVERBEEKE, A., « De staat en de vele geloofsgemeenschappen: raadgever-coach? Regisseur? Regelaar? De fragiele positie van de overheid als ‘neutrale organisator van religie-uitoefening’ », R.R.S., 2016/1, pp. 19-68
• VERLINDEN, V. et OVERBEEKE, A., « Het Vlaamse Eredienstendecreet: overlegd of opgelegd? » Tijdschrift voor Wetgeving, 2007, pp. 386-401.
• WATTIER, S.. « Quel dialogue entre l’Union européenne et les organisations religieuses et non confessionnelles? Réflexions au départ de la décision du Médiateur européen du 25 janvier 2013″. In: Cahiers de droit européen, 2015 (2-3), pp. 535-556.
• WATTIER, S., « Les communautés religieuses ou les « oubliées » des consultations politiques auprès de la société civile en Région wallonne au sortir des élections ? », Commentaires de la Chaire de droit des religions de l’UCL, http://belgianlawreligion.unblog.fr, 2019

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