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150 ans entre deux périodes tendues dans la gestion des cultes : entre vigilance et pacification ?

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-1- Ce serait une erreur d’ignorer complètement le cent cinquantième anniversaire de la loi du 4 mars 1870 sur le temporel du culte[i]. Rétrospectivement, il s’agit d’un travail remarquable. On y trouve un exemple précoce de compromis réalisé au cœur d’un conflit sociopolitique de grande envergure. Par cette législation, on tentait d’élaborer un cadre juridique solide pour un pays certes encore à dominante catholique mais qui composait déjà avec une pluralité religieuse grandissante. Quoique encore très limitée en 1870, la diversité religieuse n’avait pas attendu la fin du 20e siècle pour constituer un défi parlementaire.

La loi du 4 mars 1870 a reçu dans la pratique le statut d’une législation sur le reconnaissance des cultes. C’est là qu’ont été insérées les reconnaissances juridiques de l’islam et de l’orthodoxie. Pour importante que soit la loi de 1870, il convient de relativiser cela. On rappellera qu’il n’existe tout simplement pas de législation de reconnaissance proprement dite : celle de 1870 n’est qu’une loi sur le temporel des cultes, c’est-à-dire « sur les fabriques d’église ». Il n’y a d’ailleurs toujours pas aujourd’hui de législation sur la reconnaissance des cultes elle-même, même si ce dossier est sur le bureau du ministre fédéral de la Justice depuis 2004, compte tenu de l’accord de coopération de cette année-là.

Enfin, suite à la régionalisation du temporel des cultes en 2001[ii], la loi du 4 mars 1870 a progressivement acquis une valeur muséale, progressivement amendée et remplacée par des normes régionales nouvelles. Cette loi de 1870 ne mérite toutefois pas de prendre la poussière quelque part dans un dépôt de musée. Ses enseignements méritent d’être exposés et encore observés aujourd’hui.

1870: une loi de pacification avant la lettre

-2- L’établissement de cette loi jubilaire mérite une évaluation favorable sur un certain nombre de points. On notera au préalable que cette réglementation, la plus importante du XIXe siècle en matière de droit des cultes, a été conçue alors que le parti catholique était absent de la majorité gouvernementale : les libéraux étaient au pouvoir. La controverse entre « cléricaux » et « anticléricaux » avait progressivement atteint un point d’ébullition politique dans les années qui ont précédé la promulgation de la loi. À cette époque, l’Église catholique belge était encore étroitement associée à l’autorité souveraine des Etats pontificaux, qui se sont effondrés en 1870 dans le contexte de l’unification italienne. De nombreux pans du projet initial de la loi, particulièrement radicaux, furent d’ailleurs abandonnés après la chute, en 1865, du Gouvernement qui l’avait initié. Seule une version allégée, forme de compromis, fut adoptée en 1870.  Mais dix ans après l’adoption finale de la Loi, la tension politique entre libéraux et catholiques fut à nouveau telle qu’une rupture diplomatique de courte durée survint avec le Vatican[iii].

-3- De nos jours, cette même question des cultes et des philosophies reconnues demeure un thème politique et social important, qui encourage les gouvernements à adopter des politiques nouvelles et fermes. Le droit du temporel des cultes, qui a été en partie façonné par la loi du 4 mars 1870, n’est pas épargné ; les propositions de modifications sont nombreuses dans le chef des différentes Régions désormais compétentes. La Flandre a inauguré ces réformes dès 2005, suivie par la Wallonie en 2016 et bientôt par la Région de Bruxelles-Capitale.

Les autorités flamandes en particulier ne manquent pas d’occasion de jouer des muscles proverbiaux contre cette loi. Ainsi, l’ancienne ministre des affaires intérieures Homans avait-elle fait savoir qu’elle n’ appliquerait plus une partie de cette législation — importante en fait pour les musulmans en particulier. La reconnaissance des mosquées n’a plus avancé[iv]. La même ministre Homans a pour la première fois révoqué la reconnaissance d’une communauté religieuse (une mosquée turque à Beringen), non pas parce qu’elle avait trop peu de croyants, mais comme sanction[v]. Cette possibilité n’avait plus été discutée depuis près d’un siècle[vi]. Selon l’accord de coalition 2019, le gouvernement flamand nouvellement formé continue sur cette voie et entend réformer toute la législation de reconnaissance[vii]. Les esprits sont mûrs (et il y a une majorité politique) pour une reconstruction plus profonde de la loi sur le temporel du culte, tout comme dans les années précédant la loi du 4 mars 1870.

-4- La Loi de 1870  mérite attention car le processus législatif qui l’a précédé avait fait preuve de pragmatisme, d’attention aux points de vue des religions concernées et aussi d’une certaine transparence. En termes de contenu, le texte de loi n’avait pas tout cadenassé jusqu’au moindre détail. Il offrait une marge de variation montrant un certain respect pour la liberté et l’autonomie interne des cultes. On voudrait brièvement en rappeler quelques caractéristiques.

-5- L’approche du législateur de 1869-1870 fait preuve, avant tout, d’une certaine sobriété, d’un vrai pragmatisme. Au cours du processus législatif, il a apparemment été tenu compte du simple fait que les questions religieuses s’étaient avérées encore plus sensible que prévu et qu’il serait important d’impliquer dans une certaine mesure les parties prenantes – toutes, même les protestants et les juifs – dans la préparation de la nouvelle législation[viii]. Comme on l’a déjà indiqué, au départ, en 1864, le gouvernement libéral voulait encore adopter un texte de loi particulièrement conflictuel, le projet Tesch[ix], le projet le plus complet jamais réalisé pour réviser la législation napoléonienne sur les cultes. Ce projet visait à s’attaquer au culte catholique et ne se limitait pas à ce que l’on appelle « le temporel » du culte[x]. Le calme (temporaire[xi]) dont le législateur a apparemment bénéficié en 1870 – après avoir enterré le brutal projet de loi Tesch – semble être bien loin des décideurs politiques du XXIe siècle. Pour confirmer que l »atmosphère » générale est aujourd’hui tendue, on se réfèrera simplement aux débats parlementaires et aux réunions de commissions consacrées à l’Islam et à la radicalisation. Le fait qu’en 2016, par simple arrêté royal, une intervention de grande envergure ait été effectuée dans la structuration du service du culte islamique reconnu est une concrétisation majeure de ces tensions nouvelles[xii].

-6- La loi de 1870 n’est pas seulement une loi de compromis. Le gouvernement de l’époque mérite également quelques éloges pour avoir publié les avis (également critiques) sur les projets initialement très drastiques de Victor Tesch. On peut encore les lire dans les documents parlementaires. Cette transparence ne semble plus tellement pratiquée en 2020.

-7- Certains aspects de fond du droit des cultes établi en 1870 méritent également un avis favorable. Alors qu’aujourd’hui la diversité est souvent réputée comme une mesure politique importante, elle a été pratiquée concrètement dans le droit du temporel des cultes, et cela sans être un point de principe à l’époque, bien au contraire. Une partie de la diversité prise en compte par la loi de 1870 a été supprimée en Région flamande, par le décret sur les cultes de 2004. Ce décret de 2004 ressemble d’ailleurs fortement à celui que le législateur du XIXe avait utilisé au départ dans le projet Tesch : un traitement indifférencié et uniforme pour tous les cultes. Le point de départ d’un ministre de l’Intérieur flamand, par ailleurs bienveillant, Paul van Grembergen, qui a été le premier ministre responsable du culte à partir de 2002, est caractéristique à cet égard. En ce qui concerne l’organe représentatif du culte islamique souhaité par le gouvernement, il a déclaré : « La communauté religieuse catholique est fortement organisée de manière hiérarchique. Les responsabilités, les procédures de nomination et les zones délimitées sont clairement définies. Nous aimerions que l’Exécutif des musulmans fonctionne par analogie » [xiii]. Cette mentalité de copier-coller (ce qui, étant donné le contexte, est compréhensible) ne témoigne cependant pas d’une compréhension du paysage religieux. On rappellera que sur un point — la limite d’âge imposée uniformément à tous les fabriciens et gestionnaires du temporel (sauf s’il sont ministres du culte) — la nouvelle législation flamande s’est fait retoquer par la Cour constitutionnelle[xiv] et a dû être modifiée en conséquence[xv].

-8- Tout aussi sage me semble la décision du législateur de 1870 de ne pas fixer dans la loi elle-même les règles pour la reconnaissance des communautés religieuses, qui sont très différentes dans leur structure. Cela a permis que des solutions sur mesure puissent être prises à maintes reprises pour des situations parfois inattendues, au moyen d’arrêtés royaux, qui par leur conception, rendaient justice aux différences légitimes entre les cultes (par exemple pour reconnaître les communautés religieuses locales). Si l’on lit attentivement les arrêtés d’application pour les cultes minoritaires de 1871, 1875 et 1876, on remarque immédiatement cette variation. La réticence du législateur a également permis de faire justice à la variation confessionnelle interne au sein d’un même culte : les communautés religieuses locales de confession protestante et juive ont ainsi pu être reconnues entre 1888 et 1995 sans référence à une position d’autorité du Synode (protestantisme) ou du Consistoire (judaïsme) ; l’autonomie organisationnelle a ainsi été respectée. Cette marge de variation a disparu avec l’entrée en vigueur du décret flamand sur les cultes.

-9- Il y avait un autre point de principe lié à ce qui précède. En 1870, la loi qui a été promulguée ne permettait pas au Pouvoir exécutif d’interférer dans les structures de l’autorité religieuse des communautés confessionnelle[xvi]. Cela s’inscrivait dans la ligne de l’histoire : moins de 50 ans auparavant, la Belgique s’était libérée du joug de Guillaume Ier, précisément parce que les Provinces du Sud en avaient assez des interférences gouvernementales dans l’organisation ecclésiastique.

Pendant très longtemps le législateur belge a pu résister à la tentation de recourir à une telle ingérence — à quelques exceptions près. À la fin du XXe siècle toutefois, le législateur change manifestement d’avis et réforme sur ce point la loi du temporel des cultes, pour les cultes orthodoxe et islamique nouvellement reconnus dans le système belge[xvii]. La raison en est que le culte islamique reconnu depuis 1974, n’avait pas réussi, depuis cette reconnaissance, à créer un organisme unique de tutelle souhaité par le gouvernement. Une modification de la loi, en 1999, a été le dernier élément juridique de cette politique visant à permettre au gouvernement d’appuyer la création de l’Exécutif des musulmans. En 2005, la Cour constitutionnelle n’y a vu aucun problème[xviii]. Depuis lors, les organisations musulmanes concernées en sont restées là, mais il aurait été utile de faire tester à Strasbourg cette ingérence du gouvernement qu’avait constitué l’imposition par la loi de l’organisation d’élections musulmanes par le ministre de la Justice Onkelinx.

-10- La loi de 1870 était moins révolutionnaire que le projet initial de Tesch présenté en 1865 : elle ne portait plus sur l’ensemble du financement de l’État. Le projet final ne mentionnait plus les salaires des ministres et prévoyait même (à l’article 15) la possibilité d’existence d’administrations du temporel du culte pour les communautés religieuses locales reconnues qui n’étaient plus éligibles ou ne souhaitaient plus bénéficier du soutien de l’État pour les fabriques d’église[xix]. La loi était strictement limitée à l’aspect matériel des fabriques d’église ou de leurs équivalents. Ceci n’a pas empêché cette loi d’être progressivement considérée, en particulier dans la seconde moitié du XXe siècle, comme un point de départ pour la reconnaissance de nouveaux cultes ou même de la liberté pensée. Cette loi n’est toutefois pas une loi-cadre de reconnaissance des cultes mais bien seulement une loi relative à la réglementation de l’ administration du temporel des cultes. Et c’est ce seul domaine qui relève ainsi de la compétence des Régions depuis 2001.

2020: vers une nouvelle législation flamande du temporel des cultes 

-11- Les éléments évoqués ci-dessus prennent un sens particulier aujourd’hui dès lors que la coalition flamande de la NVA, du CD&V et du VLD a l’intention de réviser le décret flamand relatif aux cultes.

Ce qui conduit cette réforme diffère considérablement des questions qui ont joué un rôle dans la préparation de la loi de 1870. Le terrain de jeu a bien changé entre-temps. En 1870, c’est l’Église catholique romaine, Église traditionnellement majoritaire, qui était la cible — pour la majorité parlementaire libérale, tandis que c’est une minorité religieuse croissante, les communautés musulmanes, qui inquiètent aujourd’hui le gouvernement. Contrairement à l’Église catholique au XIXe siècle, ce courant religieux ne peut compter comme tel sur le soutien du Parlement. Il y a encore une autre différence importante : les ambitions politiques des partis majoritaires — y compris la démocratie-chrétienne, qui est historiquement très attachée à la liberté de religion — ne doivent pas craindre de dissidence parlementaire, l’opinion publique étant elle-même à l’unisson.

-12- Une partie des nouvelles propositions politiques sera inscrite dans un arrêté (l’arrêté du gouvernement flamand du 30 septembre 2005 à modifier[xx]) et non dans le décret relatif aux cultes lui-même. Cela vaut, par exemple, pour l’adaptation des conditions de reconnaissance des communautés religieuses locales. Toutefois, il y a des points qui ne sont pas actuellement réglementés dans ce décret et qui, en raison de leur portée, devront être réglementés au niveau du décret, comme l’interdiction annoncée des « financements étrangers qui affectent directement ou indirectement l’indépendance de la communauté et sont liés à l’extrémisme »[xxi]  . Peut-être que d’autres règles, notamment de transparence, devront également recevoir une base juridique par décret.

-13- Un nouveau mécanisme de sanctions est également en cours d’élaboration, qui est annoncé comme suit dans le document de politique intérieure 2019-2024 (qui est sur ce point, une extension de l’accord de coalition flamand) : « Aujourd’hui, il n’y a qu’une seule sanction : la levée de la reconnaissance. Nous développerons un système de sanctions plus étagées pour renforcer l’efficacité des normes publiques (retenue partielle de la couverture du déficit, suspension temporaire de la reconnaissance, etc.) [xxii] . Ce choix peut être considéré comme un retour à un mécanisme de la loi du 4 mars 1870, qui permettait précisément à une administration religieuse de continuer à exister mais de perdre le droit au financement (c’est -à-dire la couverture du déficit éventuel de l’établissement du culte) ; cette administration « déchue » ne pouvait « désormais plus obtenir d’aide ni de la commune, ni de la province, ni de l’État » (art. 15). En 1870, cette existence continue était d’autant plus importante pour la communauté religieuse reconnue, que la forme juridique alternative de l’asbl ne serait pas disponible en droit belge avant 50 ans, en 1921.

-14- Lors du débat parlementaire sur la loi du 4 mars 1870, le principe de l’autofinancement a été présenté au Parlement comme souhaitable par le ministre de la Justice J. Bara: « Ainsi, les églises doivent s’entretenir elles-mêmes ; les fidèles doivent payer le service du culte (…) »[xxiii]. Selon les libéraux, la liberté religieuse de ces communautés religieuses n’était pas affectée si elles ne touchaient pas d’argent public, et même si elles n’avaient pas de personnalité juridique[xxiv]. L’idée libérale d’autofinancement des communautés religieuses suscite cependant désormais moins d’enthousiasme qu’auparavant : aujourd’hui, le financement public semble explicitement préféré en vue de rendre les communautés religieuses plus contrôlables par l’État. Sans trop forcer, on pourrait dire qu’une bonne religion est désormais une religion reconnue et une religion financée par le gouvernement belge/flamand. Aujourd’hui, les propos de Bara résonnent plutôt comme un appel (libéral) dans le désert.

-15- Enfin, on soulignera l’intégration de la nouvelle politique des cultes dans la politique de sécurité. Le gouvernement flamand conclura « des accords avec le gouvernement fédéral sur l’utilisation des cellules de sécurité intégrale locales comme acteurs pour déterminer les éventuelles violations de la communauté religieuse contre la Constitution et la CEDH (Convention européenne des droits de l’homme) » [xxv]. C’est précisément dans ce contexte qu’en 2016, le CD&V avait demandé une « formation obligatoire pour les agents des culte »[xxvi].

-16- L’élaboration d’une nouvelle loi flamande sur les culte est, dans les circonstances actuelles, un véritable défi. Contrairement aux dirigeants libéraux de 1870, il n’y a plus de contre-pouvoir politique qui puisse assurer l’équilibre et une quelconque retenue dans la conceptions des règles nouvelles. Le ministre de l’Intérieur Bart Somers est confronté à une tâche plus difficile que ses prédécesseurs libéraux Victor Tesch et Jules Bara. À cet égard, il est intéressant de noter qu’il part lui-même du principe que les musulmans sont « des citoyens qui ont tout autant droit à leur vision du monde que tous les autres Flamands »[xxvii], ce qui semble le distancer de son prédécesseur Homans. B. Somers est également confronté à plus de difficultés car il doit rédiger de nouvelles réglementations à un moment où les religions non reconnues — et, plus important encore, les communautés non reconnues des culte reconnus—, semblent être limitées dans leur liberté. L’espace qui a été, au XIXe siècle, en principe laissé à la liberté de religion non financée par le gouvernement belge semble paradoxalement s’éloigner …

Adriaan Overbeeke