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Le statut des représentants des cultes reconnus dans l’ avant-projet de décret flamand sur la reconnaissance et la surveillance des communautés cultuelles locales. 

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Introduction

-1- Le Gouvernement flamand s’apprête à réformer fondamentalement sa législation sur les cultes, pour la première fois depuis 2004. Cette année-là, le décret sur les cultes a été la première législation régionale à remplacer l’ancienne loi fédérale du temporel du culte qui datait de 1870. La nouveauté du décret flamand réside dans le fait qu’il fixe au niveau décrétal les conditions qu’une communauté religieuse doit respecter pour pouvoir être reconnue, ou perdre cette reconnaissance. Cette évolution est le conséquence des difficultés causées par la reconnaissance des comités de gestion du culte islamique pour l’administration et dans la société. En témoigne par exemple en 2017, le retrait de la reconnaissance d’une mosquée turque rattachée à la Direction turque des affaires religieuses (Diyanet) [i]. Depuis lors, le Gouvernement flamand a de facto laissé inappliquée la législation existante en matière de reconnaissance, celle-ci ayant été jugée inutilisable. Aucune communauté religieuse locale d’un culte reconnu n’a plus été reconnue, le traitement d’une cinquantaine de demandes en cours ayant été interrompu [ii]. L’accord de coalition flamand 2019-2024 avait donc prévu une révision des règles de reconnaissance des communautés religieuses locales. Le ministre compétent a dès lors préparé une telle réforme, qui a reçu l’approbation du Gouvernement flamand.

Quelques nouveautés

 -2- L’avant-projet contient plusieurs innovations à la législation flamande sur les cultes. On en mentionne ici une sélection, principalement issues des informations diffusées par le site web du Gouvernement flamand [iii]  :

• Les critères de reconnaissance, actuellement fixés dans un arrêté du Gouvernement flamand de 2005 [iv], seront affinés, clarifiés et complétés afin que le Gouvernement flamand reçoive « toutes les informations pertinentes sur les aspects administratifs, sécuritaires et communautaires », notamment sur le financement des communautés. Ce faisant, le règlement vise à assurer la transparence et, grâce aux nouveaux critères, à réduire les influences étrangères susceptibles de limiter l’indépendance des communautés. Elle interdit le recrutement de ministres du culte nommés ou financés directement ou indirectement par un gouvernement étranger [v].
• Une communauté religieuse locale qui souhaite être reconnue doit passer par une période d’attente de quatre ans pendant laquelle elle doit, entre autres, se conformer dans une large mesure aux obligations qui s’appliquent aux communautés reconnues.
• Un service d’information et de filtrage sera mis en place, qui examinera les nouvelles communautés religieuses locales (avant et après la reconnaissance) déjà reconnues et toutes les fabriques déjà reconnues (c’est-à-dire 1712 ou au moins 1707 [vi]) pour déterminer si elles se conforment aux obligations nouvelles de reconnaissance et aux obligations prévues par le décret [vii].
• Toutes les organes de gestion des cultes seront soumis aux mêmes obligations, quelle que soit la date de reconnaissance ou le culte concerné. Cela signifie que presque [viii] toutes les communautés locales déjà reconnues seront touchées par le nouveau régime. Dans certains cas, ces organes de gestion des culte se verront accorder un à deux ans pour se conformer aux nouvelles obligations.
• Un mécanisme de sanction différencié est introduit. En fonction de la gravité de la carence, le Gouvernement flamand pourrait : 1° suspendre ou limiter le financement pendant une certaine période ; 2° suspendre la reconnaissance pendant une certaine période ; 3° retirer la reconnaissance.
• Le Gouvernement flamand implique fortement les autorités locales et provinciales et les organismes représentatifs dans les procédures de reconnaissance et dans la surveillance permanente des organes de gestion des cultes.

-3- Apparemment, le régulateur flamand fait également écho, pour une partie de cette réforme législative, à la Région wallonne qui a déjà adopté en 2017un décret sur la reconnaissance et les obligations des établissements chargés de la gestion temporelle des cultes reconnus [ix] . Toutefois, contrairement aux autorités wallonnes, les autorités flamandes n’ont pas prévu de mesure envers les communautés religieuses de cultes non reconnus [x] .  Les nouveautés énumérées ci-dessus montrent également que la nouvelle réglementation flamande n’est nullement un simple copier-coller qui équivaudrait à « et pour les Flamands, la même chose » : le gouvernement flamand fixe bien ses propres accents. Ainsi, le ministre Bart Somers veut dès maintenant séparer « l’ivraie du bon grain » en faveur des communautés locales qui se reconnaissent dans   »notre modèle de société » : « Les communautés locales qui s’y attachent à ce modèle sont nos alliés. Nous voulons gagner le plus de cœurs possibles en faveur de notre modèle de société, basé sur l’engagement mutuel » [xi].

-4- La législation flamande relative au temporel du culte est simplement utilisée ici comme un instrument de la politique d’intégration flamande[xii]. Le droit à la reconnaissance et au financement est lié à cette politique. Le point de départ semble être : qui paie, décide.  Afin de renforcer cette politique, le gouvernement flamand limiterait également l’exonération du précompte immobilier pour les bâtiments destinés au culte public : les communautés religieuses locales non reconnues seront désormais privées de ce droit [xiii].  Le « bon culte » semble donc être ramené à un culte qui se déploie dans le cadre d’une communauté religieuse reconnue, étroitement liée aux pouvoirs publics. Le Gouvernement fédéral semble voir les choses de la même manière : « Cette même reconnaissance permet la construction d’une relation durable entre les mosquées et les différentes autorités, y compris les autorités locales, , dans le cadre de laquelle ces instances peuvent exercer un contrôle plus étendu sur les mosquées, notamment en ce qui concerne le financement et la gestion quotidienne des affaires cultuelles » [xiv].

-5 –Les obligations que cet avant-projet imposerait aux communautés religieuses de la Région flamande, sont en partie tirées du rapport consultatif des professeurs Torfs et Du Plessis de la KULeuven [xv]. Elles soulèvent toutefois des questions à la lumière de leurs droits constitutionnels et conventionnels (CEDH).  Cela mérite d’autant plus l’attention que les nouvelles normes, qui remplaceraient l’arrêté du gouvernement flamand du 30 septembre 2005 [xvi], également  le fonctionnement de toutes les communautés religieuses :  non seulement celles qui souhaitent encore l’être à l’avenir, mais aussi celles qui ont déjà été reconnues.

6- L’avant-projet modifie substantiellement les relations mutuelles entre communautés religieuses et autorités publiques et semble développer un nouveau modèle flamand qui — et je me réfère à un passage de l’exposé des motifs ayant un but complètement différent —, « entraîne un contrôle de fait par [les autorités flamandes] qui peut porter atteinte à l’indépendance de la communauté religieuse locale. Le risque que ceux qui paient déterminent et instrumentalisent également la politique de la communauté religieuse est également connu dans divers États membres européens, même s’il n’y a souvent pas de financement public direct dans ces pays » [xvii].   Dans ce passage, le gouvernement flamand voulait en fait préciser quelque chose de complètement différent, à savoir que les gouvernements étrangers doivent s’abstenir d’accorder des aides aux communautés religieuses en Belgique, mais ce reproche à l’égard des dirigeants étrangers semble pourvoir désormais se retourner également contre le gouvernement flamand lui-même s’il impose aux communautés religieuses des restrictions qui affectent leur indépendance, dans leurs choix politiques et leur organisation.

Rôle & compétences de “l’organe représentatif”

-7- Dans cette contribution, nous souhaitons aborder brièvement un aspect particulier de la réforme. Il s’agit du rôle dont le Gouvernement investit « l’organe représentatif » du culte et qui va révéler un fort interventionnisme dans l’organisation des cultes. Nous n’aborderons pas, pour l’instant, d’autres questions, telles que la création d’un inspectorat doté de pouvoirs étendus, l’ambition de rendre les communautés religieuses locales plus transparentes, notamment en termes financiers (cela touche également aux questions de vie privée) et l’ambition de libérer les communautés religieuses locales de toute influence étrangère (ce qui touche également à la liberté d’organisation).

8- Cet « organe représentatif » se verrait confier des tâches et responsabilités nouvelles. On en liste une dizaine [xviii] (voir sections I-X ci-dessous). Ceci devrait conduire à un contrôle accru, dans un certain nombre de domaines, sur les communautés locales qui, selon les autorités flamandes, devraient être sous la supervision religieuse des organes représentatifs. Dans le texte de l’avant-projet, les notions de « communauté locale » et d’ »administration des cultes » sont systématiquement mélangées, ce qui n’empêche pas de déceler de nouveaux effets de hiérarchisation des pouvoirs accordés par les autorités flamandes.

-I- Déterminer l’appartenance à la communauté locale

 9- L’organe représentatif décidera désormais « qui est considéré comme membre de la communauté locale » [xix]  (art. 7,6° de l’avant-projet). Cela semble assez évident, par exemple pour le culte catholique, mais cela n’est en réalité que lorsque cet organe représentatif et la communauté locale concernée font partie de la même dénomination. Or, ce n’est précisément pas le cas pour le culte islamique, israélite, orthodoxe et protestant, dont les organes représentatifs ont une fonction de coupole envers diverses dénominations et communautés d’orientations théologiques variées. De ce point de vue, le projet est en contradiction avec l’article 21 de la Constitution et l’article 9 de la CEDH qui garantissent une liberté d’organisation. L’appartenance à une communauté religieuse ne peut être déterminée que par la dénomination religieuse elle-même, qui détermine et applique les conditions d’adhésion, le cas échéant au titre de sa propre autonomie doctrinale  [xx].

Si le législateur flamand souhaite priver les diverses dénominations religieuses de leur capacité propre de définition et la confier à un organe qui ne fait pas partie de leur structure ecclésiastique interne, cette restriction de la liberté devrait être explicitement justifiée. Cette justification n’est en tout cas pas fournie ni même imaginée, dès lors que le gouvernement flamand affirme tout simplement que le mécanisme qu’il prévoit est « conforme à la liberté religieuse inscrite dans la Constitution » [xxi].

-II- Contrôler le registre des membres de la communauté locale

10- Les organes représentatifs auront désormais le droit et même l’obligation de vérifier combien de « membres » compte une communauté locale (art. 7,6°, art. 18, 4° et art. 39 §2, 9° avant-projet). Cela implique l’existence de registres de membres, comme les registres paroissiaux par exemple. Il me semble qu’il faut supposer que les organes représentatifs devront vérifier, sur la base de ces registres, si les communautés concernées sont d’une taille suffisante – 200 « membres » – pour justifier leur reconnaissance.

Jusqu’à présent, le nombre de « fidèles » devait certes être communiqué pour la reconnaissance, mais la Région flamande ne prévoyait pas de nombre minimum de « fidèles ». Le critère d’un nombre minimum de fidèles est toutefois resté (et restera) valable au niveau fédéral pour l’octroi d’un poste ministériel.

Jusqu’à présent, le point de départ était que les communautés locales devaient simplement être sincères lorsqu’elles indiquaient le nombre de leurs fidèles. Cela permettait à chaque communauté locale au sein d’une dénomination religieuse de ne pas avoir à faire vérifier ses propres registres de membres par les autorités civiles ou une autorité religieuse centrale. Pour les communautés locales de culte islamique, israélien, orthodoxe et protestant, reconnues et encore à reconnaître, la situation sera désormais bien différente. L’autorité accordée par le gouvernement flamand à l’organisme représentatif touchera ainsi directement à la liberté d’organisation (art. 21 C°) et à la vie privée (voire, puisqu’il s’agit de la question sensible de la « religion », les obligations découlant du RGPD).

-III- Approuver les ministres du culte de la communauté locale

11- Désormais (voir art. 7, 9° et 18, 8° avant-projet), les ministres du culte et leurs suppléants doivent « toujours être agréés par l’organe représentatif », puisque « les organes agréés sont ainsi tenus d’exercer le contrôle de qualité nécessaire sur les ministres du culte actifs dans leurs communautés religieuses reconnues » [xxii].

Étant donné que le terme « approbation » inclut également la possibilité de « non-approbation » et que l’intention est de vérifier entre autres la qualité religieuse des ministres de cette manière, cela revient à restreindre pour les communautés locales, le droit de choisir leurs propres ministres, selon les prérogatives de leur propre dénomination. La liberté d’organisation, explicitement garantie à l’article 21 de la Constitution et également protégée par l’article 9 de la CEDH, ne vise pas seulement l’organe central d’un culte, mais l’organisation religieuse à tous les niveaux, en fonction des usages et règles de chaque dénomination.

Ce nouveau droit d’approbation centralisé est issu du rapport de Torfs & Du Plessis [xxiii], qui mentionne comme un avantage que le gouvernement flamand sera alors « certain que l’organe représentatif reconnu approuve qui, dans cette communauté religieuse, dirigera les services de culte » et « que de cette façon, l’exigence d’intégration pourra mieux être rencontrée » [xxiv]. Ces experts avaient bien vu le problème constitutionnel puisqu’ils précisaient « que la proposition ci-dessus suppose un service de culte hiérarchisé, ce qui n’est pas le cas pour toutes les religions reconnues (…) » [xxv] . Néanmoins, ils estiment qu’il serait utile « de confier aux organismes représentatifs reconnus la responsabilité de la nomination du ministre, même si cela se fait dans une certaine mesure au détriment des spécificités de certaines religions »[xxvi].

-IV- Données personnelles à grande échelle 

-12- Les organes représentatifs sont obligés (et donc autorisés) à demander à ces communautés locales des données sensibles sur la vie privée de toutes sortes de personnes activement impliquées dans la communauté (ministres du culte, personnes exerçant des fonctions administratives). L’organe représentatif peut communiquer ces données au Gouvernement flamand (art. 8, 7° et 8° avant-projet). Dans le cas des communautés locales non encore reconnues, cela inclut également des extraits de casier judiciaire (art. 8, 7° et 8° avant-projet), car ces communautés « organisent également des activités en présence de mineurs » [xxvii]. Les données personnelles communiquées[xxviii] à l’organe de gestion local sont également transmises aux organes représentatifs (art. 19, §2, paragraphe 4, avant-projet) (voir ci-dessous, -VII-). Le pouvoir accordé par le gouvernement flamand à l’organe représentatif affecte ainsi directement la liberté d’organisation et la vie privée des personnes concernées.

-V-Un large éventail de données financières 

-13- Les organes représentatifs seront désormais tenus (et donc considérés comme compétents) d’exiger des communautés locales qu’elles fournissent toutes sortes d’informations financières provenant des structures juridiques directement ou indirectement liées à la communauté (11, §1, paragraphe 2, avant-projet). À cet égard, le Gouvernement flamand, dans le cadre de ses ambitions de transparence, porte atteinte à la liberté des membres des communautés locales de créer librement des associations pour toutes sortes d’activités dans le domaine de la pratique religieuse qui ont une existence autonome et qui n’impliquent pas (nécessairement) un droit de regard par une autorité religieuse quelconque sur la situation financière de l’association. Cet empiètement sur la liberté d’association appellerait une justification solide. Il n’est pas évident qu’une autorité religieuse (éventuellement étrangère à l’association) soit autorisée par le Gouvernement à obtenir des informations qui sont finalement souhaitées par le Gouvernement lui-même. Cette mission confiée à une autorité religieuse supérieure semble également être en conflit avec le devoir de neutralité du Gouvernement.

-VI- Nommer les membres du premier comité de gestion de la communauté locale

 -14- Les organes représentatifs sont tenus (et donc considérés comme compétents) de désigner eux-mêmes les membres du premier comité de gestion du temporel d’une communauté locale, conformément à l’avant-projet (voir art. 17 et, par analogie, art. 43, al. 3, avant-projet).

Dans le cas de quatre religions reconnues [xxix], cependant, cela contrevient aux dispositions du décret de 2004 et ignore la possibilité qu’une dénomination reconnue puisse être constituée de plusieurs confessions (différentes et autonomes), qui peuvent également être structurées de manière non hiérarchique. Le modèle prescrit à l’article 17 de l’avant-projet suit la voie prescrite pour le culte catholique à l’article 5(2) du décret de 2004. Cette approche centralisatrice prescrite par le Gouvernement viole la garanti d’autonomie organisationnelle, mais l’exposé des motifs suggère le contraire : « La manière dont la première nomination est faite s’inscrit dans l’autonomie de l’organe représentatif » [xxx]. 

-VII- L’accès aux registres des dons 

-15- Les organes représentatifs sont autorisés à demander l’accès immédiat au registre des dons détenu par le comité de gestion du temporel de la communauté locale, voire une copie de celui-ci (art. 19, §2, quatrième alinéa, 1°, avant-projet). L’importance de cette règle est mineure pour les administrations du temporel du culte qui, en raison de l’existence d’associations parallèles, ne reçoivent pas de dons importants de la part de croyants ou de tiers, mais pas pour les autres.

La même exigence s’applique aux communautés locales encore à reconnaître, qui doivent même disposer d’un registre des dons elles-mêmes (art. 11, §2, 3°, avant-projet).

Cette compétence concerne une variante particulière du droit d’accès aux données financières telles que les budgets ou les comptes annuels, puisque là aussi les informations sur les personnes, membres ou adhérents de la communauté locale doivent nécessairement être divulguées à un organe représentatif désigné par les autorités publiques. Un large éventail d’organismes publics (voir art. 19§2, paragraphe 4, 2°-3°-4°-5°, avant-projet) ont également un droit d’accès à ces listes, et même à des copies de celles-ci.

Le droit à la vie privée est en jeu ici, car il s’agit de listes de croyants. Il s’agit de listes qui, en vertu de la législation européenne sur ce point (le RGPD) [xxxi], ne peuvent être tenues par les communautés locales que dans des cas bien définis et sous des conditions strictes.

L’avant-projet est totalement incohérent sur ce point, puisqu’il part du principe que la détermination du nombre de croyants (qui requiert désormais l’existence de données précises) n’est précisément pas laissée à l’appréciation des autorités publiques pour des raisons de droits fondamentaux (art. 7, 6°, sub a et art. 18, 4°, sub a, avant-projet). Or, ce que « la séparation entre l’Eglise et l’Etat » interdit ne varie pas selon qu’il s’agit d’une investigation directe ou d’un mandat indirect [xxxii]. 

VIII- « Fusionner les administrations locales du culte » 

-16- Les organes représentatifs semblent avoir un mandat plus large pour fusionner les communautés locales d’une même dénomination. L’avant-projet fait référence à la fusion des comités locaux de gestion au temporel du culte, mais ce sont les communautés locales elles-mêmes qui voient leur fusion possible sous la seule autorité de l’organe représentatif. Les deux types d’entités sont liés. Le sort des comité de gestion suit le sort des communautés locales à fusionner et entraîne la fin de l’existence des divers comités de gestion, à l’exception d’un seul (très explicite : article 43, paragraphe 1, de l’avant-projet [xxxiii]). Le fait que cela soit désormais organisé dans le projet est une bonne chose : cela évite l’étrange phénomène selon lequel des communautés locales étaient fusionnées ecclésialement et maintenaient même un seul lieu de culte, tandis que plusieurs comités de gestion du temporel subsistaient [xxxiv].

Dans le cadre de la réglementation actuelle, la fusion des communautés locales dépend des normes religieuses internes à chaque communauté ou dénomination, à l’égard desquelles l’organe représentatif pourra simplement jouer un rôle de transmission (à moins qu’il ne soit rendu compétent dans le cadre des normes religieuses internes concernées) [xxxv]. Dorénavant, ce lien avec les droits religieux internes aux communautés concernées (par exemple le droit canonique) serait abandonné, de sorte que l’organe représentatif aura un pouvoir de fusion inconditionnel sur ce point. Il va sans dire que, pour les cultes qui ne sont pas hiérarchisés ou qui sont composés de plusieurs sous-dénominations, le nouveau régime se heurte au principe constitutionnel de liberté d’organisation, dès lors qu’il n’appartient pas aux autorités publiques de limiter ce principe au bénéfice du seul organe représentatif du temporel du culte.

-IX- Renommer la communauté locale

17- L’organe représentatif sera désormais autorisé à proposer des modifications de la dénomination des communautés locales (article 36 de l’avant-projet). Le Gouvernement flamand estime qu’il a le pouvoir de reconnaître le nom des communautés locales. Dans un mémorandum explicatif, il est indiqué que « le Gouvernement flamand peut également reconnaître les changements de nom des comités de gestion du temporel du culte. Un changement de nom ne peut être demandé que par l’organe représentatif. Le Gouvernement flamand ne peut jamais en être l’initiateur lui-même » [xxxvi].

L’ajout de dispositions concernant le nom de la communauté religieuse est basé sur une double hypothèse, et non sur des arguments. La première concerne la compétence pour reconnaître un droit qui appartiendrait au Gouvernement régional. Nous ne savons pas sur quoi repose cette autorité de reconnaissance ; l’exposé des motifs est muet à ce sujet. On ignore également où se trouve le pouvoir (et le droit d’initiative) des organes représentatifs d’établir et de modifier les noms des communautés religieuses locales.  On peut d’ailleurs supposer que le choix du nom d’une communauté religieuse relève de leur liberté propre, en fonction de leur droit religieux interne.

-X- le droit d’initiative concernant le retrait de reconnaissance

 18- A la demande des organes représentatifs, le Gouvernement flamand peut mettre fin immédiatement à la reconnaissance d’une communauté religieuse locale (art. 31, § 2 avant-projet). Contrairement au système actuel, où cette option est soumise à l’exigence que cette demande soit motivée par le fait que la communauté religieuse locale ne respecte pas les règles internes du culte[xxxvii]. La suppression de cette exigence (qui est problématique en soi) fournirait aux organes représentatifs de plusieurs communautés religieuses autonomes un formidable instrument de pouvoir. Cela n’est pas défendable dans une situation où le culte reconnu est composé de plusieurs dénominations, où une de ces dénominations peut rendre la vie difficile aux autres en raison de sa position dans l’organe représentatif : désormais, le gouvernement ne limite plus le pouvoir d’initiative de l’organe représentatif au non-respect des normes religieuses internes. Outre les problèmes que cela pose au regard de la liberté d’organisation, le Gouvernement flamand ouvre la porte à l’arbitraire et à l’inégalité juridique, dès lors que des communautés locales de confessions religieusement indépendantes sont rendues dépendantes de l’initiative et du jugement d’un organe représentatif.

Conclusion

-19 L’avant-projet témoigne d’une véritable transformation du rôle de l’organe représentatif en accentuant son autorité selon un modèle centralisé de type catholique : une véritable épiscopalisation de l’ensemble des organes représentatifs se voit décrétée par le gouvernement de la Région Flamande. Cette autorité centrale unitaire imposée à chaque culte reconnu par le gouvernement ignore un droit constitutionnel fondamental (et partiellement garanti par la CEDH) : la liberté d’organisation interne. Pour les cultes qui ne sont pas structurés de la même manière que l’Église catholique ou l’Eglise anglicane – protestantisme, judaïsme, orthodoxie, islam – le projet de règlement n’est donc pas évident.  Pour chacun des exemples donnés ci-dessus, il faudra trouver une justification convaincante.

- 20 Le rapport de Torfs et Du Plessis est à la base de la plupart des changements prévus, mais à plusieurs reprises les rapporteurs avaient souligné l’importance de la liberté d’organisation à laquelle les communautés religieuses ont droit [xxxviii]. Ils se montraient prudents envers l’instauration de règles par lesquelles le gouvernement interfèreraient avec l’autorité religieuse. Lors de leur discussion de la législation flamande en vigueur, leur propos étaient clairs : « Un des points cruciaux tient à ce que la réglementation actuelle se focalise implicitement sur le modèle du culte catholique romain, ce qui pose des problèmes les cultes minoritaires qui sont pluriformes, dépourvus d’autorité centrale et de relation d’autorité entre la communauté religieuse et son ministre. Il ne leur est donc pas facile d’imposer des obligations d’en haut » [xxxix]. Selon les experts, le décret de 2004 ne respecte pas ces différences, car il « suppose, même dans le cas des cultes sans relation d’autorité, un degré élevé d’implication de l’organisme représentatif reconnu (…). Cela impose une certaine structure » [xl]. . Cet avis sur le décret de 2004 nous semble paradoxalement s’appliquer davantage encore à l’avant-projet actuel.

Prof. Adriaan Overbeeke
UAntwerpen
VUAmsteram

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Pour citer cet article : OVERBEEKE, A., « De l’‘épiscopalisation’ du droit des cultes en Flandre. Le statut des représentants des cultes reconnus dans l’ avant-projet de décret flamand sur la reconnaissance et la surveillance des communautés cultuelles locales », Commentaires de la Chaire de droit de Religions de l’UCLouvain, 2020/6, http://belgianlawreligion.unblog.fr/?p=1445

Notes