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Les critères d’entrée dans un régime de reconnaissance doivent être transparents, en la forme et au fond.

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-1- Le système belge de soutien financier aux religions, qui a pris la forme de «reconnaissance» des cultes et des organisations non confessionnelles[i], a besoin d’un lifting. Pour que le système des cultes reconnus ait un avenir, le gouvernement fédéral doit travailler à un système de reconnaissance transparent et prévisible. Cela me semble être un message important que la Cour européenne des droits de l’homme (CourEDH) envoie à la Belgique, dans son arrêt Assemblée chrétienne des Témoins de Jéhovah d’Anderlecht et autres c. Belgique[ii]

-2- Cela va moins loin que ne semblent le suggérer certains médias selon lesquels il faudrait refondre tout le régime des cultes reconnus.[iii] Il a aussi été conclu, comme indiqué dans De Standaard que  »La décision de la Cour soulève des questions sur la séparation de l’Église et de l’État dans notre pays ».[iv] Cependant, dans son arrêt, la CourEDH ne commente nullement le choix de la Belgique en faveur d’un régime de reconnaissance de cultes en tant que tel. Le choix de ce système reste l’affaire de la Belgique elle-même.[v] Cependant, la CourEDH semble aller un peu plus loin que ce qu’avaient en tête les plaignants, neuf communautés bruxelloises des Témoins de Jéhovah. Au fond, ils voulaient seulement maintenir une disposition fiscale par laquelle eux, comme toutes les autres communautés religieuses locales, étaient exonérés de l’impôt foncier pour leurs lieux de culte[vi], les «Salles du Royaume». Ils se plaignaient de ce que la Région bruxelloise ait retiré cette facilité fiscale à toutes les communautés confessionnelles locales non reconnues et donc, par définition, à toutes les communautés locales de cultes non reconnus[vii].

C’est un problème qui touche non seulement l’éventuelle inégalité de traitement des communautés cultuelles sur le plan religieux, mais aussi le droit à la propriété, qui est aussi un droit fondamental.[viii]

-3- Le nouvel régime fiscal bruxellois affecte toutes les communautés locales non reconnues de toutes les religions, donc à première vue le principe d’égalité semble avoir été respecté. Toutes proportions gardées, la législation bruxelloise pourrait même toucher davantage les cultes reconnus, car la majorité des communautés locales protestantes et musulmanes de la région ne sont pas reconnues et ne bénéficient donc plus de l’exonération fiscale. Ces communautés ont une échappatoire (très théorique) : après tout, elles peuvent elles aussi solliciter leur reconnaissance. Et peut-être était-ce cela le principal objectif poursuivi….

La porte est également fermée aux communautés locales qui ne sont pas considérées comme faisant partie d’un culte reconnu. Les Témoins de Jéhovah sont dans cette position. Pas étonnant que sous cet angle une procédure (infructueuse) devant la Cour constitutionnelle ait suivi.[ix] Il fallait également s’attendre à ce que l’affaire aboutisse par la suite devant la Cour européenne des droits de l’homme. Auparavant, en 2011, Strasbourg avait déjà considéré qu’une aggravation de la situation fiscale  des Témoins de Jéhovah français constituait, par son ampleur et sa soudaineté, une violation de la Convention Européenne des droits de l’Homme (CEDH).[x]

-4- La Cour EDH devait à nouveau se prononcer sur une question fiscale similaire, mais cette fois en lien avec le système belge de cultes reconnus. La Cour juge problématique la différence de traitement dont bénéficient les communautés locales des cultes non reconnus car la législation belge ne contient pas de procédure de reconnaissance appropriée : « [L]a Cour ne peut que constater que ni les critères de reconnaissance, ni la procédure au terme de laquelle un culte peut être reconnu par l’autorité fédérale, ne sont prévus par un texte satisfaisant aux exigences d’accessibilité et de prévisibilité, lesquelles sont inhérentes à la notion de prééminence du droit qui gouverne l’ensemble des articles de la Convention ».[xi]

-5- Les critères de reconnaissance sont aussi critiqués : « [L]a reconnaissance d’un culte procède de critères qui n’ont été identifiés par le ministre de la Justice qu’à la faveur de questions parlementaires qui lui ont été adressées (…). En outre, libellés en des termes particulièrement vagues (…), ils ne peuvent, à l’estime de la Cour, être considérés comme offrant un degré suffisant de sécurité juridique (…). »[xii]

-6- L’absence de cadre réglementaire conduit in fine à une procédure sans garanties pour les cultes en demande de reconnaissance : « [L]a procédure relative à la reconnaissance des cultes n’est pas davantage encadrée par un texte, qu’il soit législatif ou même réglementaire. Il en résulte notamment que l’examen d’une demande de reconnaissance ne s’accompagne d’aucune garantie, tant en ce qui concerne l’adoption même de la décision statuant sur pareille demande qu’en ce qui concerne le processus précédant cette décision et le recours qui pourrait, le cas échéant, être exercé ultérieurement contre celle-ci. La Cour observe notamment, à la suite des requérantes, qu’aucun délai ne régit cette procédure de reconnaissance ».[xiii]L’existence d’un système dans lequel les religions sont classées en différentes catégories (« reconnues » et non « reconnues ») n’est donc pas remise en cause, mais seulement l’absence d’une régulation d’accès claire et univoque.

-7- Effectivement, une observation attentive montre que toutes les reconnaissances des religions et des philosophies de vie ont jusqu’ici été différentes en Belgique. Il existe un seul fil conducteur : le Conseil d’État, l’organe consultatif qui peut protéger le législateur des conflits avec la Convention européenne des droits de l’homme et la Constitution. Là encore la situation est singulière : le Conseil d’Etat n’est généralement pas sollicité pour avis dans les lois de reconnaissance. On en fait le constat avec la reconnaissance de l’islam et de l’orthodoxie, mais aussi avec l’actuel projet de loi pour la reconnaissance du bouddhisme, il semble qu’on puisse se passer du Conseil d’Etat. Une erreur, je pense.

-8- Enfin, ce qui est étrange, c’est que Strasbourg signale quelque chose que les autorités belges connaissent depuis longtemps. En effet, en 2004, les Régions et le gouvernement fédéral ont établi un accord de coopération, confirmé en 2008[xiv] confirmant qu’une loi fédérale serait introduite pour remédier à l’absence de législation détaillant la procédure de reconnaissance. Un groupe de travail Magits-Christians, mis en place par le gouvernement fédéral, a courageusement tenté en 2010-11 d’élaborer un projet de loi complet dans son rapport[xv], mais rien de plus n’a été entendu depuis - à part un échange de vues au parlement.[xvi] Il est cependant intéressant que ce groupe de travail ait proposé de priver certaines communautés religieuses locales du droit à l’exonération de l’impôt foncier (ceci dans le cadre de l’introduction d’une troisième catégorie de religions dites enregistrées).[xvii] Exactement le genre d’arrangement qui se traduirait par une condamnation pour la Belgique à Strasbourg, si des critères explicites n’étaient pas fixés.

-9- La doctrine a aussi pointé du doigt l’absence de législation. En 2016, un an avant que la Région de Bruxelles-Capitale adopte la législation fiscale contestée par les Témoins de Jéhovah, Stéphanie Wattier note dans sa thèse de doctorat à juste titre qu‘il “est interpellant de constater que la Belgique est désormais l’un des rares Etats européens dits « de cultes reconnus » (…) ne possédant aucune législation consacrant les critères devant être respectés par le culte souhaitant être reconnu (…) ».[xviii] Elle a également fait valoir que la mise en place formelle d’une procédure de reconnaissance était nécessaire.[xix] Dans ses observations (avec Romain Mertens) sous l’arrêt n° 178/2019 du 14 novembre 2019, Wattier le souligne à nouveau : « l’absence totale de procédure formelle de reconnaissance des cultes est précisément l’une des faiblesses du régime actuel des cultes ».[xx]

-10- Le gouvernement fédéral doit donc se mettre au travail. Une législation sur la reconnaissance lui fournira quelque chose à quoi s’ accrocher lorsqu’il s’agira de nouvelles reconnaissances, comme celles du bouddhisme[xxi] et de l’hindouisme.[xxii] En tout cas, le dossier est sur la table du ministre de la Justice Van Quickenborne. S’il pilote une loi de reconnaissance au parlement, les Régions retrouveront une marge de manoeuvre. Ainsi, la Région flamande veut également priver, comme l’a fait la Région bruxelloise, les communautés religieuses non reconnues de l’exonération de la taxe foncière. Cette intention fait partie de l’accord de coalition flamand actuel.[xxiii] Vraisemblablement, cette idée va rester au frigo pendant un certain temps.[xxiv] Le ministre flamand compétent, Matthias Diependaele, a annoncé à juste titre qu’il laisserait à l’administration le temps d’examiner l’arrêt au fond et d’en énumérer les éventuelles conséquences.[xxv]

-11- Il est singulier, enfin, que l’arrêt de la CourEDH contienne des informations sur la reconnaissance de cultes qui ne correspondent pas à la réalité. L’impression est donnée à la lecture de l’arrêt qu’il dépendrait du ministre de la Justice, donc du gouvernement,  qu’une loi de reconnaissance puisse être rédigée : “La demande de reconnaissance doit être introduite auprès du ministre de la Justice, qui statue sur la réunion des critères précités. En cas de décision positive de sa part, le ministre peut déposer un projet de loi portant reconnaissance devant la Chambre des représentants, la reconnaissance du culte étant une prérogative du législateur.“[xxvi]  Cette attribution d’un rôle central au ministre de la justice dans le processus de reconnaissance se retrouve également ailleurs.[xxvii]. Or, dans la pratique, les reconnaissances de nouveaux cultes (islam, orthodoxie) ont toujours été le fruit d’une initiative parlementaire et non du gouvernement.[xxviii]

-12- En tout état de cause, la Cour constate que  “pareil régime comprend intrinsèquement un risque d’arbitraire et on ne pourrait raisonnablement attendre de communautés religieuses qu’en vue de bénéficier de l’exonération fiscale litigieuse, elles se soumettent à un processus qui ne repose pas sur des garanties minimales d’équité, ni ne garantit une appréciation objective de leur demande (…).“[xxix] On en déduit que la distinction opérée est problématique car, selon la CourEDH, « l’exonération fiscale litigieuse est subordonnée à une reconnaissance préalable dont le régime n’offre pas de garanties suffisantes contre des traitements discriminatoires, la différence de traitement dont les requérantes font l’objet manque de justification objective et raisonnable. » [xxx]  Le verdict final : « il y a eu violation de l’article 14 de la Convention, combiné avec l’article 9 de la Convention et avec l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention. » [xxxi]

-13- La discrimination constatée au regard du droit de propriété (art. 1 Protocole no 1 j° 14 CEDH) découle de la situation concrète dans laquelle se trouvaient les Témoins de Jéhovah en Région Bruxelloise. L’impact financier peut avoir été imprévisible lors de la mise en place du nouvel régime fiscal. Cet élément de l’arrêt de la Cour EDH est également d’une grande importance pour les communautés locales non reconnues des cultes reconnus (supra, -3-).

Pour le reste, par ce constat de la violation de l’article 14+9  CEDH, le législateur est expressément invité à la prudence, notamment quant à la nécessité d’une justification solide de toute distinction nouvellement créée. Après tout, la section de législation du Conseil d’Etat a déclaré dans son avis sur le projet d’ordonnance : « En ce qui concerne l’exonération de précompte immobilier pour les biens immobiliers affectés à l’exercice d’un culte, il convient, comme la section de législation l’a déjà observé pour d’autres avantages accordés au bénéfice des seuls cultes reconnus, de justifier la différence de traitement ainsi réalisée entre les cultes existant en Belgique, selon qu’ils sont ou non reconnus par la loi fédérale, justification à apporter au regard des articles 10 et 11 de la Constitution combinés avec l’article 19 de celle-ci, ainsi qu’au regard de l’article 14 de la Convention européenne des droits de l’Homme combiné avec l’article 9 du même instrument. Il ne se pourrait en effet que, sans justification admissible au regard du principe d’égalité dans la jouissance des libertés publiques, le législateur s’immisce dans les droits protégés par l’article 9 de la convention pour en privilégier fiscalement certains (ceux liés au libre exercice de la liberté de religion) par rapport à d’autres (ceux liés au libre exercice de la liberté de pensée ou de la liberté de conscience). »[xxxii]

-14- Ce n’est nullement l’abrogation du système qui est discuté par la Cour mais l’introduction d’une procédure de reconnaissance claire au niveau fédéral . Une procédure fédérale qui sera bénéfique pour tous les autres dispositifs qui concernent le financement des cultes ou qui impliquent d’autres facilités pour les communautés religieuses ou non-confessionnelles. Un peu plus de transparence permettra aisément au gouvernement de ne plus être accusé de discriminer les religions.

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Adriaan OVERBEEKE
VU Amsterdam, U Antwerpen