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A propos d’une décision du Tribunal civil de Bruxelles du 1er septembre 2022

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-1- Cet automne, les décisions concernant le sort de l’ Exécutif des musulmans de Belgique (EMB) font couler beaucoup d’encre. Le gouvernement fédéral va-t-il révoquer la reconnaissance de cet organe représentatif ? [i]   Cela avait été annoncé déjà en février 2022[ii] et il est possible que cela se concrétise maintenant. La situation actuelle résulte de la désapprobation par le gouvernement fédéral de la manière dont l’EMB est constitué et fonctionne. La RTBF a rapporté le 15 septembre 2022: « Le ministre appelle la communauté musulmane de notre pays à s’organiser de manière transparente, indépendante et pluraliste, sur la base de la liberté religieuse et du caractère démocratique et libre de notre société. Dans le cadre de la séparation de l’Église et de l’État, seules les communautés religieuses sont en mesure de créer un organe représentatif en tant qu’interlocuteur du gouvernement.« [iii]

-2- Un retrait de la reconnaissance de l’EMB, qui suppose un Arrêté royal (ce qui n’est pas encore le cas [iv]), aura de sérieuses répercussions sur divers dossiers pour lesquels le gouvernement fait appel à un organe représentatif du culte. Par conséquent, a informé le ministre de la Justice, Vincent Van Quickenborne, le gouvernement prendra des mesures pour que puissent être traitées les « affaires courantes » : en attendant la création d’une représentation plus acceptable pour le gouvernement, des questions telles que la reconnaissance des communautés religieuses locales ou la nomination d’enseignants et de conseillers en matière d’islam seront prises en charge par … »le bureau administratif des secrétaires généraux »[v] [de l'EMB]. On ne sait pas ce qui permet à ce « bureau administratif » de jouer ce rôle. En outre, il est très douteux que ce « bureau administratif » puisse physiquement s’acquitter de cette tâche, car le Conseil d’État a réduit l’effectif de l’EMB à seulement 8 postes l’année dernière [vi] – alors qu’il avait été triplé en 2019 sous le ministre de la Justice Koen Geens pour atteindre 27 postes[vii].

-3- La position récente du gouvernement, en particulier la désignation (annoncée) d’un organe temporaire pour les « affaires courantes » au sein de l’EMB soulève la question de sa compatibilité avec le principe d’autonomie organisationnelle, à laquelle les dénominations religieuses ont droit en vertu des articles 19-21 de la Constitution et de l’article 9 de la CEDH. On ne peut que constater que l’État s’occupe ici de la manière dont une religion s’organise. Et à première vue, cela ne se fait pas avec le consentement des communautés religieuses concernées. Dans une analyse parue dans De Standaard, Wim Winckelmans, dans une évaluation de la constitutionnalité de l’action du ministre, observe qu’ « Il repousse déjà les limites. »[viii]  L’ EMB semble convaincu que les limites ont été effectivement dépassées. En effet, dans un communiqué daté du 8 septembre 2022, l’EMB déclare : « Le ministre plaide ouvertement pour la démocratisation de l’EMB, mais dans le même temps, il tente de s’immiscer largement dans la composition de l’Exécutif afin de le contraindre à accepter certaines personnes. » [ix]

-4- La Justice a récemment statué dans ce domaine (dans une décision un peu moins médiatisée) que l’État avait dépassé les limites dans cette affaire difficile : il s’agit d’un jugement du tribunal de première instance de Bruxelles concernant l’ancien vice-président de l’EMB, M. Salah Echallaoui contre l’État belge.[x] Le 8 septembre, la RTBF a rapporté que « Dans un jugement du 1er septembre, le tribunal de première instance de Bruxelles a établi que l’État belge, via son ministre de la Justice Vincent Van Quickenborne, s’est illégalement ingéré dans les activités d’une autorité religieuse, en forçant l’ancien [vice-]président de l’EMB, Salah Echallaoui, à démissionner« .[xi] Dans cette seule phrase, la RTBF résume une jugement complexe, invoquant un aspect de la liberté religieuse à protéger - la liberté d’organisation – comme une liberté menacée par le gouvernement. Qu’en est-il ?

-5- La question à laquelle a été confronté le tribunal de Bruxelles s’inscrit dans le dossier plus large et surtout plus ancien[xii] de l’EMB et illustre les turbulences dans lesquelles cet organe se retrouve constamment depuis les origines en 1974. Le verdict du tribunal n’est pas favorable au gouvernement. Le tribunal a en effet estimé que le gouvernement – en l’occurrence le ministre de la Justice, M. Van Quickenborne -, a dépassé les bornes constitutionnelles. Ce faisant, le tribunal a dû se prononcer sur les revendications d’un seul plaignant, Salah Echallaoui. Ce dernier a notamment accusé le gouvernement de violer les articles 9 et 11 de la CEDH ainsi que les articles 19 et 21 de la Constitution. [xiii]

Il est curieux qu’une organisation comme l’EMB, elle-même partiellement affectée par les actions du gouvernement, n’ait pas cherché à saisir elle-même un tribunal. Alors même que le jugement rendu dans le cas individuel d’Echallaoui reflète une position judiciaire favorable à l’EMB, la voie judiciaire belge n’est apparemment pas encore engagée par l’EMB comme tel. Ce dernier se borne en effet à déclarer de façon vague que « L’Exécutif des Musulmans de Belgique porte plainte contre le ministre de la Justice, M. Vincent Van Quickenborne, devant des organisations internationales de défense des droits de l’Homme pour violation persistante de la Constitution belge« .[xiv]

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Régime des cultes et pression indirecte sur des mandataires religieux

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-6- Dans cette brève contribution, nous voulons examiner de plus près un seul aspect, le grief traité au point II.1.2. du jugement, qui tient au fait que l’Etat belge, ici le ministre de la Justice, aurait porté atteinte à la liberté de religion et d’association du vice-président de l’EMB dans deux dossiers : (a) en donnant un avis négatif sur la demande de reconnaissance d’une communauté islamique dans la Région de Bruxelles-Capitale, avis qui était lié au souhait du ministre que S. Echallaoui, impliqué dans la Grande Mosquée, démissionne d’un certain nombre de fonctions, et (b) en conditionnant également l’octroi d’une concession domaniale sur le bâtiment de la Grande Mosquée à la démission du vice-président de l’EMB, S. Echallaoui, de divers organismes importants pour le culte islamique, dont l’asbl qui gère le bâtiment de la Grande Mosquée. (Les positions du ministre de la Justice dans les deux cas invoquaient un avis de la Sûreté de l’État dans lequel la personne de S. Echallaoui jouait un rôle prépondérant mais cet avis et l’évaluation par le juge de son utilisation par le ministre de la justice ne font pas l’objet de la présente contribution).

-7- Il est important d’être clair sur la différence entre les deux éléments – reconnaissance d’une communauté locale et octroi de la concession domaniale respectivement – et leur interdépendance.

(a) La reconnaissance d’une communauté religieuse locale est directement liée à l’organisation et au fonctionnement de la communauté religieuse locale (et éventuellement du contexte religieux plus large dans lequel elle fonctionne). Elle fait partie des éléments classiques de l’organisation du culte au niveau local dans le droit cultuel belge : la reconnaissance implique la mise en place d’un établissement chargé de la gestion du temporel du culte (fabrique, ou, pour l’Islam, comité) et le financement du traitement d’un ministre du culte. C’est l’organe qui contribue historiquement à assurer l’exercice du culte et la préservation de sa dignité. [xv]

(b) Dans l’affaire soumise au tribunal de Bruxelles, l’octroi ou l’obtention d’une concession domaniale n’est qu’indirectement lié à l’exercice local du culte[xvi]  (et donc à l’organisation de cette communauté religieuse) et entièrement dépendant de l’existence de la reconnaissance visée au point a).  Si la communauté religieuse locale n’est pas reconnue ou si sa reconnaissance est retirée, la concession domaniale prend fin immédiatement. C’est ce que nous apprend le texte de la convention de concession domaniale. [xvii]

En résumé : l’octroi de la concession domaniale touche la périphérie de la pratique religieuse, la reconnaissance d’une communauté religieuse se rapproche de son cœur. Aux yeux du requérant, S. Echallaoui, c’est son engagement dans des fonctions dans le domaine religieux qui était au cœur des deux dossiers : si les souhaits du ministre n’étaient pas satisfaits, tant la reconnaissance que la concession de domaine auraient été compromises.

-8- Le jugement examine si les pressions exercées sur S. Echallaoui relèvent de la protection de la liberté de religion et d’association. En ce qui concerne la liberté de religion, le tribunal, après avoir cité l’article 9 de la CEDH, déclare sans autres explications : « La liberté de religion se manifeste notamment par l’appartenance aux organes de gestion de l’aspect temporel d’un culte« .[xviii]  La participation à un organe chargé de l’aspect matériel de la pratique religieuse, activité à laquelle  S. Echallaoui est apparemment également associé, peut en effet entrer dans le champ de protection de l’article 9 de la CEDH. On souscrira à l’affirmation du tribunal. Mais à une condition :  qu’il ne s’agirait véritablement d’un droit du croyant individuel que si la participation à cet organisme était considérée comme telle par la communauté religieuse elle-même (dans ses propres règles de fonctionnement).

-9- Deuxième question : les libertés de M. Echallaoui sont-elles en jeu lorsque le gouvernement régional (suite à l’avis négatif du gouvernement fédéral) suspend le dossier de reconnaissance régionale de la communauté religieuse islamique de la Grande Mosquée de Bruxelles ?  À cet égard, le tribunal indique que « l’avis défavorable à la reconnaissance de la communauté islamique de la Grande Mosquée ne constitue pas, en soi, une ingérence directe dans les libertés de culte et d’association de Monsieur Echallaoui à titre personnel ». Cette position, qui n’est pas expliquée par le tribunal, n’enlève rien au verdict final sur l’ingérence du gouvernement dans les fonctions de M. S. Echallaoui.

-10- Essayons toutefois une conjecture : si le juge veut indiquer qu’il s’agit dans ce dernier cas d’un simple avis et non (comme dans la question de la concession du domaine, voir (b)) d’une décision, il faut noter ici que les conséquences juridiques n’en ont pas été examinées par le juge. Un avis négatif tel que celui rendu dans l’affaire dont le tribunal est saisi, concernant la reconnaissance d’une communauté religieuse locale, lie le gouvernement régional. Ce dernier ne peut pas procéder à la reconnaissance de la communauté religieuse; la procédure est suspendue — selon l’accord de coopération de 2004. [xix]

À première vue, il s’agissait d’un acte gouvernemental qui concernait une communauté religieuse musulmane particulière, dans sa dimension collective. Toutefois, cette suspension affectait aussi la position de S. Echallaoui : une lettre explicative ultérieure du ministre de la Justice au président de l’EMB[xx]  indiquait clairement que, pour le ministre, le maintien de S.E. constituait précisément un obstacle à la reconnaissance de cette communauté islamique locale tant qu’il participerait à l’Exécutif des Musulmans de Belgique (EMB), à l’asbl Collège de l’ Exécutif des Musulmans de Belgique[xxi], l’asbl Académie de formation et de recherche en études islamiques (AFOR) [xxii]  et l’asbl Association de gestion de la Grande Mosquée de Bruxelles (AGGMB). [xxiii]

Mais même si son rôle personnel en tant que personnage-clé dans des organes importants pour le culte islamique n’était pasdirectement en jeu, M. Echallaoui n’était-il pas également en droit, en tant que musulman individuel, de s’attendre à ce que la nomination (ou la révocation) des responsables de sa communauté religieuse puisse se faire dans le respect des libertés susmentionnées, c’est-à-dire sans interférence du gouvernement ? Est-il vraiment suffisant de dire, lorsqu’il s’agit de l’avis défavorable à la reconnaissance de la communauté islamique de la Grande Mosquée, que cet avis en lui-même « ne constitue pas, en soi, une ingérence directe dans la liberté de Monsieur Echallaoui à titre personnel »? Cette situation ne relève-t-elle pas de la protection de la liberté religieuse individuelle?

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En continuité avec la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme

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-11- Une réponse positive me semble conforme à la ligne d’argumentation de la Cour européenne des droits de l’homme, établie depuis plus de 20 ans, dans la jurisprudence qui teste l’ingérence du gouvernement dans la nomination, la reconnaissance ou le rejet des représentants religieux pour vérifier la conformité avec la CEDH. Un arrêt clé date de 2000, le fameux arrêt Hassan et Tchaouch c. Bulgarie. [xxiv]  Il a été fréquemment rappelé par la Cour européenne des droits de l’homme dans des affaires ultérieures concernant l’autonomie organisationnelle des communautés religieuses. En outre, cette affaire bulgare est également intéressante du point de vue de sa complexité factuelle, car elle concerne une question similaire : l’ingérence du gouvernement à la fois dans le rejet des dirigeants en place et dans la sélection de nouveaux dirigeants parmi les musulmans bulgares.

-12- La Cour européenne des droits de l’homme a déterminé, en des termes désormais classiques, la signification de l’autonomie organisationnelle protégée par l’article 9 de la CEDH et le respect de la liberté de désignation des responsables, y compris pour les croyants individuels, quel que soit le rôle qu’ils jouent au sein de la communauté : « [L]es communautés religieuses existent traditionnellement et universellement sous la forme de structures organisées. Elles respectent des règles que les adeptes considèrent souvent comme étant d’origine divine. Les cérémonies religieuses ont une signification et une valeur sacrée pour les fidèles lorsqu’elles sont célébrées par des ministres du culte qui y sont habilités en vertu de ces règles. La personnalité de ces derniers est assurément importante pour tout membre actif de la communauté. La participation à la vie de la communauté est donc une manifestation de la religion, qui jouit de la protection de l’article 9 de la Convention. Lorsque l’organisation de la communauté religieuse est en cause, l’article 9 doit s’interpréter à la lumière de l’article 11 de la Convention qui protège la vie associative contre toute ingérence injustifiée de l’Etat. Vu sous cet angle, le droit des fidèles à la liberté de religion suppose que la communauté puisse fonctionner paisiblement, sans ingérence arbitraire de l’Etat.“ [xxv]    La conséquence en est que l’autonomie organisationnelle est significative non seulement pour la communauté, le collectif, mais aussi pour tous ses membres actifs.   Dans l’affaire Hassan et Tchaouch, cela signifie que l’enseignant religieux Tchaouch, « un croyant qui participait activement à la vie religieuse« [xxvi], n’était pas hors-jeu devant la Cour européenne. La position de la Cour est alors que pour les deux requérants, Hassan (mufti destitué par l’État) et Tchaouch (professeur de religion),  » (…) les événements litigieux concernent le droit des deux requérants à la liberté de religion, tel que le consacre l’article 9 de la Convention. Cette disposition trouve donc à s’appliquer.«  [xxvii]  Une fois établie une ingérence envers la liberté protégée par l’art. 9§1, il convient en un second temps d’évaluer si cette atteinte répond aux exigences prévues par l’article 9§2 de la CEDH.

-13- La Cour constitutionnelle belge n’a pas tardé à suivre cette jurisprudence strasbourgeoise, comme on a pu le constater en 2005 dans une affaire concernant une législation sur les organes de gestion du temporel du culte (qui sont créés après reconnaissance d’une communauté locale), qui avait été portée devant la Cour constitutionnelle par quelques fidèles, comme requérants individuels, en l’occurrence des « fabriciens » de religions reconnues (l’anglicanisme et le catholicisme romain). [xxviii]

-14- Dans l’affaire Echallaoui, le tribunal conclut que le ministre de la Justice, en forçant le requérant à démissionner de ses fonctions, a violé les libertés de religion et d’association de ce dernier[xxix] mais a trop rapidement, à notre sens, rejeté sa plainte concernant le déroulement des événements entourant l’avis du ministre fédéral de la justice qui a conduit à la suspension de la procédure de reconnaissance de la communauté religieuse affiliée à la Grande Mosquée.

Ceci n’a peut-être pas eu d’importance pour le jugement final du tribunal, mais je pense qu’il s’agit là d’une conception trop étroite de la liberté religieuse de croyants individuels dans leur accès à un exercice collectif. La décision du gouvernement de donner un avis négatif à la demande de reconnaissance de sa communauté religieuse, en raison du mandat religieux qu’y exerce un croyant individuel constitue, à notre sens, une contrainte publique qui s’ingère dans l’exercice de la liberté de religion de cette personne.

La Cour d’appel aura la possibilité de réévaluer l’affaire, en particulier tous les aspects de l’affaire qui ne sont pas couverts dans le présent texte, mais il appartient aussi à la cour d’appel de clarifier les points évoqués ici :  la question de savoir si des croyants individuels peuvent également demander au pouvoir judiciaire d’examiner si la liberté d’organisation de leur communauté a été violée mérite l’attention.

-15- La question soulevée ici touche à la marge de manœuvre du gouvernement lorsqu’il s’agit de rejeter un représentant du culte non désiré. De telles tensions ne sont pas rares. D’autres ministres avaient déjà exprimé leur opinion sur certains représentants de cultes reconnus, comme l’avait fait la ministre de la Justice Onkelinx en 2010 lors de la nomination de Mgr Léonard comme archevêque. [xxx]   Mais, si la ministre L. Onkelinx avait à l’époque donné libre cours à ses idées, elle s’atait abstenue de toute autre intervention.

L’ingérence du gouvernement a pu également se manifester par l’exercice d’une influence visant à placer précisément un responsable souhaité par le gouvernement à la tête d’une communauté religieuse. C’est plus rare, mais des exemples existent. Ainsi, il y a un siècle maintenant, le gouvernement s’est mêlé de transférer la direction des paroisses catholiques d’Eupen-Malmédy à l’évêque de Liège.[xxxi]  — ce qui permit habilement qu’une influence ecclésiastique étrangère – auparavant l’archevêque de Cologne – soit rendue impossible. [xxxii]

-16- Si l’on en croit l’EMB, quelque chose de similaire s’est produit chez les musulmans au lendemain de la démission de S. Echallaoui, du moins selon un communiqué du 15 septembre dernier : “À partir de septembre 2021, le ministre belge de la justice, accusant l’EMB de manquer de représentativité démocratique, a cherché à installer une personne spécifique, M. Khalid Benhaddou, au sein de l’EMB pour « en prendre la direction ».  L’EMB a naturellement résisté à une ingérence aussi importante et manifestement inacceptable dans son fonctionnement. C’est d’ailleurs la seule raison pour laquelle aucun accord final n’a été conclu avec le ministre, puisque toutes les autres demandes substantielles ont été manifestement acceptées par l’EMB ».[xxxiii] Le 8 septembre, l’EMB avait déjà signalé qu’il “n’était pas d’accord avec la désignation par le ministre d’une personne de son réseau personnel“[xxxiv], mais alors sans nom et prénom. Il s’agit d’allégations qui, il faut l’espérer, seront bientôt clarifiées.

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« L’État n’a pas le droit d’intervenir dans la nomination ou l’installation des ministres d’un culte »

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Le ministre invoque lui-même comme critère un principe proche de son rôle constitutionnel et du principe de séparation de l’Église et de l’État : « (…) [I]l n’est pas de mon ressort de mettre en place un nouvel organe représentatif. Mais c’est mon travail de le reconnaître, si nécessaire. ”[xxxv]  Et à la Chambre des Représentants, sur ce dossier, il a déclaré : « Je travaille à une solution, mais dans le respect de la liberté religieuse. » [xxxvi]  Ou, comme le stipule l’article 21 de la Constitution à ce jour, « L’État n’a pas le droit d’intervenir dans la nomination ou l’installation des ministres d’un culte (…) ».

-17- Le dossier de la représentation de l’Islam est entré dans une nouvelle phase en raison des événements récents. Alors que le ministre de la Justice, à la suite d’un récent arrêt de la CEDH (dans l’affaire Assemblée chrétienne des Témoins de Jéhovah d’Anderlecht et autres c. Belgique)[xxxvii], doit préparer une législation définissant les critères de reconnaissance des cultes et des organisations non confessionnelles, le moment semble venu de définir plus précisément et de légiférer sur la marge de manœuvre dont dispose le gouvernement pour accepter ou rejeter les représentants religieux.  S’il accélère, il pourrait y avoir une législation d’ici 2024. Ce serait bien, car cela fera exactement 50 ans que le culte islamique a été reconnu.[xxxviii]

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Adriaan OVERBEEKE
Universiteit Antwerpen – Vrije Universiteit Amsterdam

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Postscriptum 11 octobre 2022

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Au point -2- supra, il est indiqué que le gouvernement souhaite que certaines questions urgentes (affaires courantes) soient traitées par « le bureau administratif des secrétaires généraux« , en attendant la création d’une représentation plus acceptable pour le gouvernement. Cet organe administratif, dont le nom et la fonction étaient jusqu’alors inconnus, a été mentionné par le ministre de la justice dans une  interview accordée à la VRT le 15 septembre. Toutefois, l’article 2 §2 de l’arrêté royal du 29 septembre 2022 « relatif au retrait de la reconnaissance de l’Exécutif des Musulmans de Belgique” publié au Moniteur belge le 5 octobre 2022, indique que, pour le moment, les affaires courantes seront traitées par le Bureau de l’EMB, une sorte d’administration quotidienne de l’EMB. Cette tâche a été confiée au bureau jusqu’au 14 septembre 2023. Cela signifie que le ministre ne crée pas un nouvel organe, mais confie temporairement des tâches au sommet de l’organe dont il révoque la reconnaissance. L’Exécutif continue donc d’exister, devrait continuer à fonctionner pour un certain nombre de questions (par le biais de son Bureau), mais perd sa reconnaissance en tant qu’organe représentatif responsable des « rapports avec l’autorité civile » en matière de temporel de culte.

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