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La réorganisation gouvernementale des structures destinées à gouverner l’Islam belge

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«Je veux savoir ce qui se passe à la Grande Mosquée» déclare le Ministre de l’Intérieur Jan Jambon le 11 février 2016 au Journal Le Soir. Fin janvier, le quotidien De Morgen a publié une analyse au titre provocateur « Musulmans, rappel à l’ordre » qui commentait l’action récente du gouvernement vis-à-vis des musulmans : quel rôle pour le gouvernement? Un interlocuteur important, certainement. Mais quel type de rapports peut-il y avoir entre gouvernement et les communautés musulmanes? Un gouvernement doit connaître ses limites et les prendre en compte dans sa politique. C’est à cette condition que de nombreux problèmes peuvent être évités, en particulier dans le domaine des droits de l’homme, et ce même en période de stress et de lutte contre le radicalisme violent. Il s’agit ni plus ni moins de ne pas prendre des mesures disproportionnées qui conduiraient à une violation des libertés générales et des droits de l’homme. Or, nous sommes entrés ces derniers mois dans une zone particulièrement à risque : celle des liens entre croyances et citoyenneté, que ces croyances soient individuelles ou collectives. Jusqu’où aller dans l’intrusion et le pilotage pour assurer la sécurité ? Jusqu’où la sécurité est-elle une opportunité d’intrusion politique ?

Plus un gouvernement pense devoir diriger et contrôler les groupes religieux, plus il est probable qu’il favorise les religions ou philosophies socialement acceptables, c’est-à-dire acceptées par la culture dominante. Ce faisant, on régresse toutefois en deçà d’un seuil historique majeur. Les vieux modèles de relation Eglise-Etat se restaureraient par un nouveau lien entre deux dimensions séparées par la modernité, un régime que l’on peut encore observer ici ou là en Europe dans les Etats à Eglise nationale (comme la Grèce) ou Eglise d’Etat (comme l’Angleterre). Un régime précisément abandonné par la Belgique. Cela pourrait même avoir des effets dans l’autre sens, et produire des relations état-église plus négatives, comme c’était le cas par exemple dans les régimes communistes de l’ancienne Europe de l’Est. On se souviendra alors qu’il n’est pas si étrange qu’à trop limiter les libertés, celles-ci finissent par s’envoler.

Quant à la communauté musulmane et l’islam en Belgique, les gouvernements successifs prennent des risques depuis des années en travaillant sans cesse à la limite de la ligne rouge : l’interventionnisme de l’Etat est toujours présent, tantôt des pays d’origine (Turquie, Maroc) tantôt de l’Etat belge lui-même.

Prenons l’exemple du gouvernement flamand. En 2003, le premier ministre flamand en charge des cultes, Paul Van Grembergen (SPIRIT), souhaitait que l’Islam soit « fortement hiérarchisé », suivant l’exemple de l’Eglise catholique. Son successeur Marino Keulen (VLD) appelait en 2005 à ce que les prédications se fassent en néerlandais : « que l’imam parle à ses fidèles en néerlandais. » Et son successeur, Geert Bourgeois (NVA), a entamé en 2013 un « dialogue inter-religieux flamand » souhaité par le gouvernement flamand. Dans le projet original écrit par le gouvernement, les communautés convictionnelles sont tenues coresponsable de la préservation de la démocratie.
Certes, dans tous ces exemples, il n’est pas question d’exigences du gouvernement, mais seulement de souhaits. Ces exemples montrent en tout cas l’importance que le gouvernement donne au suivi des contacts avec les religions.

Le Ministre Ben Weyts (NVA), en charge de la protection des animaux, a franchi une autre étape lorsqu’il a indiqué vouloir une interdiction totale de l’abattage rituel. Il n’est pas simplement intéressé par le choix de la position de culte, mais indique une préférence pour les courants religieux qui sont les plus en phase avec ses politiques et acceptent la fin des facilités d’abattage pour la fête du Sacrifice (on renverra à notre commentaire avec J. Vrielink).

Les mesures les plus fortes restent toutefois celles prises par la ministre de la Justice Laurette Onkelinx (PS), en 2004, pour accompagner les élections musulmanes. Elle obtint par ailleurs un large soutien du Parlement fédéral, et plus tard même de la Cour constitutionnelle (dans son arrêt du 28 septembre 2005). Plus récemment, en décembre 2015, le ministre de la Communauté française Jean-Claude Marcourt (PS), a rendu public un rapport d’experts qu’il avait mandatés et qui a recommandé (ici) que le gouvernement soutienne la mise en place des programmes de formation pour les cadres de l’Islam (imams, enseignants de religion, conseillers de prison etc), dans les balises posées par le respect des droits fondamentaux des musulmans. Ainsi, la participation du gouvernement dans l’organisation de l’Islam demeure relativement grande et constante.

Islam européen ou Islams régionalisés ?

Il n’est pas étonnant dès lors que le ministre de la Justice Koen Geens (CD & V) annonce en janvier 2016, qu’il a, en tant que ministre de la Justice, demandé à l’EMB de l’ “aider à créer un islam européen. » C’est aussi dire que le Gouvernement indique sa propre volonté d’orienter une religion, et donc de sous-entendre qu’il en aurait une certaine compétence ?

Dans le même ordre d’idées, le Ministre est parfaitement dans la même ligne lorsqu’il annonce un nouvel arrêté royal dans lequel l’EMB est divisé en deux sections, une flamande et une francophone, et souligne que son fonctionnement devrait en être amélioré… A une petite exception près, l’anglicanisme (1), ce type d’intervention est sans précédent.

Le ministre Geens a explicité sa position à la Chambre des représentants en janvier 2016. Il a notamment indiqué : « Le mercredi 13 janvier, j’ai assisté à une réunion avec le président et le vice-président de l’exécutif. Un arrêté royal en préparation scinde cet organe en deux sous-conseils, un autre [arrêté royal] instaure un règlement d’ordre intérieur et il est également prévu de renoncer à certaines procédures lancées devant le Conseil d’État. Je soumettrai ce texte vendredi [22 janvier] à une dernière consultation. Les quatre membres en voie de radicalisation seront présents. Ils ne sont pas les auteurs des menaces proférées, mais ils sont à l’origine de la grande effervescence et des nombreuses frictions. Nous allons aplanir ces tensions le mieux possible. Le Roi et moi-même signerons cet arrêté royal à la fin du mois”. Ce qui se passe ici est beaucoup plus marquant encore que ce que le député Koen Metsu (N-VA) a résumé lors de la même session en soulignant que « c’était une “une occasion unique [pour le ministre] de taper du poing sur la table“.

Comme on peut le voir de ces exemples récents, le ministre d’Etat Koen Geens s’inscrit dans une tradition politique qui remonte aux années 90 et qui a déjà été décrite en détail en 1999 par Lionel Panafit (2). Elle est à certains moments proche d’une figure de l’Islam politique, mais inversée. Cette tradition politique semble cependant difficilement conciliable avec les exigences et les limites de la Constitution belge et, plus encore, de la Convention européenne des droits de l’homme. La liberté d’organisation des communautés religieuses bénéficie de garanties européennes solides. Le parlement fédéral actuel ne peut abolir cette liberté d’organisation, mais va d’ailleurs probablement l’étendre, dans l’article 21 de la Constitution ouvert à révision, aux philosophies non-confessionnelles. Ces dernières connaîtront-elles la même porosité des frontières ?

Les balises du droit européen

Il est vrai que la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) reconnaît une tâche importante aux gouvernements, comme “organisateur neutre et impartial de l’exercice des diverses religions, cultes et croyances. Ce devoir impose à l’état de s’assurer que des groupes opposés se tolèrent”. Il en va d’une jurisprudence stable (3). Elle n’autorise toutefois pas un Etat à réorganiser lui-même une religion qui se compose de plusieurs mouvements distincts et parfois rivaux ? La CEDH met à charge de l’Etat de veiller à une société qui conjoint diversité et pacification. L’une ne peut être sacrifiée trop vite à l’autre. Les différences profondes entre religions et surtout les différences au sein des religions ne devraient être ni négligées ni cachées que ce soit dans le cadre de la réalisation d’une politique d’intégration ou dans le cadre de la lutte contre la radicalisation. Le rôle que la CEDH donne à l’Etat-organisateur relève d’ un niveau complètement différent, à savoir dans le domaine de la garantie du pluralisme. Ce rôle, que la CEDH a récemment rappelé dans l’affaire Fernandez Martinez (§128), « contribue à assurer l’ordre public, la paix religieuse et la tolérance dans une société démocratique, particulièrement entre des groupes opposés“. Sur ce dernier aspect, la CEDH renvoie à l’arrêt Hassan et Tchaouch (§ 78), une affaire concernant l’organisation de la minorité musulmane en Bulgarie. La Cour rappelle à cet égard que « dans une société démocratique, l’Etat n’a pas besoin de prendre des mesures pour garantir que les communautés religieuses demeurent ou soient placées sous une direction unique”. Lors de l’exécution de cette tâche, il ne peut certes pas être exclu que la liberté religieuse soit limitée, mais uniquement si aucune autre solution n’est possible, et que cette mesure soit vraiment nécessaire dans une société démocratique.

Pilotage public et enthousiasme religieux ?

À ce stade, on rejoindra les analyses récentes de Stéphanie Wattier (4) : “l’Etat belge doit rechercher et adopter des mesures concrètes en vue de la création d’un véritable espace pour le “vivre ensemble” dans une société démocratique”. Mais cette tâche ne va pas jusqu’à la restructuration des religions. Dans l’accomplissement de cette tâche, l’Etat est, en principe, soumis à une obligation de neutralité. Les citoyens musulmans peuvent en tout cas compter sur cette garantie européenne. Et quand on en vient à l’évaluation des initiatives gouvernementales dans ce domaine, il importe peu, à nos yeux, que le gouvernement puisse compter, comme le ministre Geens l’a signalé le 4 février, « sur le soutien, mais aussi l’enthousiasme » des représentants religieux invités par le gouvernement.

L’extrémisme comme occasion de reprise en main des religions ?

Et s’il y a des excès de violence, des tendances à l’extrémisme ou des menaces à la sécurité de la société? Et ce, le cas échéant, au sein même d’un organe représentatif d’un culte ? Ces problèmes doivent simplement être confiés aux services de la Sûreté de l’Etat, conçue pour cela. La solution se trouve alors en droit pénal et non dans la déstabilisation du régime des cultes. La discussion qui peut avoir lieu à ce sujet est d’ailleurs très proche de celle qui eut lieu à propos des «mouvements sectaires nuisibles». Même dans ce cas, dans un contexte de sécurité et de politique pénale, l’Etat doit agir dans les limites de la Constitution et de la Convention européenne des droits de l’homme.

Pour quels résultats ?

En conclusion, l’appel à l’intervention du gouvernement est omniprésente. L’Etat fait beaucoup, mais pas encore assez aux yeux de certains. L’islam est au cœur de tous ces débats et certains en tirent même argument pour étendre diverses restrictions à l’ensemble du fait religieux. Le député Georges Gilkinet (Ecolo) a encore illustré le 3 février 2016 cet espoir d’une organisation religieuse réglementée selon les règles de l’Etat : « Une forme d’organisation démocratique des représentants de la religion musulmane me semble donc être un vecteur de meilleure compréhension et de prévention de faits plus graves”.

Cette volonté des décideurs politiques, à la fois ancienne et constante, de diriger et parfois d’organiser un islam officiel et « acceptable » a-t-elle eu à tout le moins un effet concret ? A-t-elle contribué, par exemple, à la prévention de la «radicalisation» ?

La Belgique est un des rares Etats européens à appuyer et accompagner ses communautés musulmanes dans de multiples domaines. Aucun pays d’Europe occidentale n’a installé dans l’enseignement public un enseignement de l’Islam comparable au régime belge. Aucun pays n’a suivi d’aussi près et depuis si longtemps l’organisation de cette religion. Et quel est le résultat? Une histoire de succès, comme le gouvernement belge l’a toujours proclamé (5) ? Un islam belge ‘homegrown’ ? Une minorité musulmane résistant, dans une large mesure, à l’appel de la violence religieuse ? Ce serait le moins qu’on puisse attendre, après tant d’efforts du gouvernement belge.

Les faits donnent certainement à réfléchir. La Belgique a connu proportionnellement de très nombreux départs de jeunes  partis combattre pour Daesh en Syrie. Ce phénomène est une raison nouvelle dans la recherche d’une meilleure politique de déradicalisation, non seulement plus efficace mais aussi plus conforme aux droits fondamentaux – y compris dans les aspects collectifs de la liberté religieuse, consacrés aux art. 19 et 21 Const. et aux Art. 9 et 11 CEDH. C’est seulement à cette dernière condition qu’il pourra être question d’ « un véritable espace pour le « vivre ensemble » dans une société démocratique ».

Pr. Adriaan Overbeeke
Vrije Universiteit Amsterdam / Universiteit Antwerpen

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NOTES

(1) Pour l’anglicanisme : la création – par arrêté royal, d’un Comité Central anglican. Depuis 1923 : Arrêté royal 11 juillet 1923 portant que le comité central du culte anglican est composé d’un président et de deux membres, tous trois désignés par le Ministre de la justice, M.B. 30 juillet 1923 (dernière application : arrêté ministériel du 4 septembre 2014).

(2) L. PANAFIT, Quand le droit écrit l’Islam, Bruxelles, Bruylant, 1999. Voy. mes développements plus récents ici et A. Overbeeke, “Geduldig wachtend op de oogst? Dertig jaar islambeleid in België”, in P. Kruiniger (Ed.), Recht van de islam 23, Den Haag, Boom juridische uitgevers, 2009, 17-41.

(3) Par exemple: CEDH 27 juin 2000, Cha’are Shalom Ve Tsedek c. France [GC], § 84; CEDH 13 décembre 2001, Eglise métropolitaine de Bessarabie et autres c. Moldova, § 123; récemment : CEDH 7 octobre 2014, Begheluri et autres c. Géorgie, § 157.

(4) S. WATTIER, “Faut-il bétonner le principe de la laïcité dans la Constitution ?”, Le Soir, 14 janvier 2016

(5) “De verkiezingen van de Moslimraad waren een groot succes en hebben in alle sereniteit plaatsgevonden. In de nationale en internationale pers werden deze verkiezingen als ‘historisch’ geprezen. De islamitische gemeenschap van België zou het niet begrijpen wanneer de gehele processus op de helling wordt gezet.” (in Conseil d’Etat, 88.537, 29 juin 2000, Fethi Ozkan, Hayrettin Ozcan et Battalgazi Akgüngör, 4.2).

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A propos d’un arrêt de la Cour constitutionnelle du 1er octobre 2015

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Par un arrêt du 1er octobre 2015, la Cour constitutionnelle a rejeté l’essentiel des recours introduit par plusieurs Evêques catholiques contre le décret de la Région wallonne du 13 mars 2014 « modifiant le Code de la démocratie locale et de la décentralisation et diverses dispositions relatives à la tutelle sur les établissements chargés de la gestion du temporel des cultes reconnus ». Seule est invalidée une disposition traitant de la tutelle des séminaires, pour violation de la règle de répartition des compétences qui maintient à ce jour les séminaires sous l’autorité… du pouvoir fédéral (en raison d’un silence sur ce point de l’Art. 6 § 1er, VIII, alinéa 1er, 6° de la loi spéciale du 8 aout 1980).

Le recours avait introduit une longue série de reproches envers le Décret, tous centrés sur l’intuition générale d’une régression de l’autorité de l’Evêque sur la gestion matérielle du culte et sur une emprise croissante des autorités communales qui deviendraient, de la sorte, juge et partie au plan de la tutelle administrative. D’autres moyens reprochaient au Décret de négliger les spécificités diverses des cultes, et de les assimiler à des établissements purement séculiers, comme le CPAS.

On voudrait ici souligner trois positions non anodines prises par la Cour, qui émergent au détour de divers développements constitutionnels de technique administrative.

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Le Joker de la rationalisation des dépenses

La première tient à l’effet joker que la Cour semble concéder à « l’objectif de rationalisation des dépenses au niveau local » (not. B.28.3, B.35.3.). Cet objectif est admis de façon péremptoire comme une « justification raisonnable » à diverses limitations. Ni discussion, ni évaluation, ni argumentation ne viennent fonder cette « raisonnabilité ». Certes, l’assainissement des dépenses publiques est une perspective éminemment louable et qu’il constitue certes un début de justification recevable. Mais doit-on rappeler que l’impact du budget des cultes sur les communes wallonnes est de l’ordre global de… 1% (à l’ordinaire, et 1 % à l’extraordinaire) ? L’ériger en facteur d’immunité constitutionnelle semble peu rassurant.

Certes, la Cour, à la suite du gouvernement, laisse bien entendre qu’il en irait d’une question d’opportunité, davantage que de constitutionnalité. On relèvera bien que seuls les traitements et pensions des ministres des cultes font l’objet explicite d’une garantie constitutionnelle à l’art. 181, et non les subventions aux établissements de gestion du temporel des cultes. Lorsqu’il y va d’une obligation constitutionnelle explicite, la Cour écarte les arguments économiques, comme en atteste son arrêt du 26 juillet 2007, n° 110), dans lequel, à propos de l’organisation des cours de religion à l’école publique imposée par l’art. 24, elle affirme bien que « Toute mesure qui serait de nature à empêcher, à entraver ou à pénaliser ce choix, fût-elle économiquement justifiée, violerait cette disposition constitutionnelle » (B.7.1) (notre accent). Dans le cadre de l’arrêt sous rubrique, était certes en cause l’autonomie des cultes, mais sans un lien constitutionnel explicite avec la subvention du temporel des cultes. Ce lien constitutionnel plus lâche suffit-il toutefois à libérer la Cour de tout contrôle des arguments de politique budgétaire ? A partir de quand, et selon quels critères plus précis, un argument budgétaire permet-il de bypasser un contrôle constitutionnel, et notamment en période de crise économique ? Telle est la première question que l’arrêt laisse posée.

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L’égalité des cultes par identité de traitement

La deuxième affirmation qui retiendra l’attention est celle de « l’identité de traitement entre les différents cultes reconnus ». Alors que l’égalité se définit usuellement comme principe de proportionnalité et de différentiation des situations distinctes (CourEDH Thlimennos c. Grèce, 6 avril 2000, n° 34369/97), principe que la Cour avait confirmé en matière de culte dans un arrêt du 26 juillet 2007 (n°110) (1), elle en décide différemment ici en matière de délai. Le principe d’identité conduit en l’occurrence à ne pas moduler les courts délais impartis aux chefs de culte en fonction du nombre d’établissements cultuels relevant de l’organe représentatif du culte » (B.23.2 ; B.34.3). Qu’un culte soit pourvu de peu de communautés ou de nombreux établissements, ne change rien selon la Cour. L’avis sur les budgets des 520 fabriques du diocèse de Liège [A.9.2.] devra être assuré en vingt jours (de rigueur dorénavant), à l’identique d’un culte minoritaire ne comptant que deux ou trois établissements cultuels à vérifier. Sans doute le budget fédéral d’un culte important couvrira-t-il les besoins humains et matériels des organes représentatifs pour assurer les missions imposées. Mais il n’est pas sûr non plus que ce dernier argument, absent de l’arrêt, soit celui qui fonde la position de la Cour. Celle-ci avait en effet déjà admis que la charge de travail imposée aux chefs de culte puisse être assez librement accrue par les pouvoirs publics, mais du moins la Cour basait-elle ses raisonnements antérieurs sur un argument de proportionnalité spécifique à chaque culte (1).

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L’appel à une tutelle religieuse autonome et parallèle

La troisième affirmation, particulièrement remarquable, articule un principe banal à une application rarement explicitée dans le contexte de la régulation publique des religions et philosophies en Belgique. Le principe banal, et fondamental, est celui de l’autonomie des cultes et de l’autorité des chefs de culte dans leur sphère propre. L’application inédite tient à retourner l’argument de cette autonomie pour justifier que les chefs de cultes ne voient plus leur autorité de tutelle religieuse renforcée avec la même intensité par l’injonction de la loi étatique, en l’occurrence du décret régional. Ce recul du rôle des chefs de culte dans le cadre de la tutelle régionale ne leur causerait aucun préjudice dès lors qu’ils restent libres constitutionnellement, selon la Cour, d’organiser une tutelle religieuse parallèle fondée sur leur propre autorité canonique. Les fabriques et établissements publics ne se trouvent pas « libérés » de leur chef de culte dès lors qu’un décret ne peut abroger l’autonomie des cultes. Au contraire l’autorité de ces chefs de cultes continuent à s’imposer, sur la base de la garantie constitutionnelle d’autonomie, y compris donc envers les membres de ces établissements publics mixtes, en ce inclues, laisse entendre la Cour, des matières comme la politique de gestion des patrimoines privés de ces établissements.

L’arrêt est clair sur ces principes : « La liberté de religion et l’autonomie d’organisation des communautés religieuses qui en découle ne signifient pas que le législateur décrétal soit tenu, lorsqu’il organise la tutelle sur les établissements chargés de la gestion du temporel des cultes reconnus, de recueillir en toutes hypothèses l’avis de cet organe représentatif préalablement à l’exercice de la tutelle. Si, dans les hypothèses où soit l’avis conforme, soit l’avis de l’organe représentatif du culte est requis dans le cadre de l’exercice de la tutelle, le législateur décrétal accepte de prendre en compte le rôle de cet organe à l’égard des établissements chargés de la gestion du temporel des cultes reconnus, la liberté religieuse n’impose toutefois pas de solliciter cet avis avant toute décision de l’autorité de tutelle, ni d’organiser au niveau de la tutelle publique des relations internes qui relèvent précisément de l’autonomie organisationnelle des communautés religieuses. » (B.22.4.) (notre accent).

Que l’autonomie des cultes puisse fonder une tutelle religieuse parallèle sur des établissements publics mixtes en charge du temporel des cultes est une affirmation forte. Elle concerne d’ailleurs non seulement les cultes, mais sans doute également les établissements de la laïcité organisée, soumis au régime de la loi du 21 juin 2002, encore distinct à ce jour. Des autorités convictionnelles reçoivent ainsi le blanc seing de la Cour constitutionnelle pour exercer une autorité légitime parallèle sur les membres de structures publiques mixtes de gestion. Sans doute la garantie d’autonomie n’avait-elle jamais été formulée de la sorte. Faut-il s’en réjouir ? Ne peut-on y voir une prise de risque étonnante qui semble encourager une opacité jusque là évitée. Jusqu’où se trouvent légitimées ces tutelles religieuses ou laïques parallèles ? Comment baliser à neuf les garanties en matière de double loyauté ? Plus généralement, et au delà de la présente espèce, est-on sûr qu’à renvoyer dans l’ombre les religions et philosophies, on tienne la meilleure articulation des droits de l’homme et de la démocratie ?

Mais alors, en conclusion, entre une intrusion excessive de l’Etat dans le rôle des chefs de culte et le délaissement total de ceux-ci, n’y aurait-il qu’un mauvais dilemme politique ? On ne doutera pas qu’une voie médiane puisse et doive être trouvée. C’est en tout cas ce qu’a essayé ponctuellement de montrer la Cour, en soulignant dans certaines formules combien l’autorité religieuse demeurerait informée par les autorités de tutelle administrative, et continuerait à « avoir le dernier mot » pour ce qui relève de la célébration du culte…

Il reste que l’ajustement de ces quelques « boulons » laisse posée une question majeure : celle de la portée de principe de cet arrêt, moins technocrate qu’il n’y paraît. La brièveté des formules de l’arrêt, procédant plus souvent par affirmation que par argumentation ne permettra pas de le savoir pour l’instant.

Louis-Leon Christians
Titulaire de la chaire de droit des religions (UCL)

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Note
(1) Arrêt du 26 juillet 2007, n° 110, à propos de nouvelles charges administratives imposées par la Communauté française dans le suivi des nominations des professeurs de religion : après avoir indiqué qu’ « en associant les autorités du culte à la procédure de désignation de leurs enseignants, le législateur décrétal fait écho au souci d’« assurer aux chefs de culte la place et la compétence qui leur sont propres, ce tant à l’entame qu’au cours de la carrière de l’enseignant de la religion » (B.8.2) (notre accent) la Cour poursuit « Sans qu’il y ait lieu de décider si le fait pour une autorité du culte de devoir affecter à la tenue de ce classement des moyens antérieurement consacrés à d’autres tâches constitue une ingérence dans l’exercice des droits qui sont garantis par les dispositions invoquées par les parties requérantes, il y a lieu de constater que celle-ci n’est pas manifestement déraisonnable eu égard à l’importance limitée de cette tâche dans le chef de la première partie requérante [orthodoxe] » (B.8.3) (notre accent).