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La Cour constitutionnelle condamne le caractère vague des limitations mises par la Flandre aux influences étrangères sur les communautés religieuses reconnues (ou à reconnaître)  (C.C., n° 2023/113 du 20 juillet 2023).

La contribution ci-dessous ne concerne qu’une facette de l’arrêt 2023/113 de la Cour constitutionnelle concernant la législation sur les cultes de la Région flamande. Il ne s’agit donc que d’une modeste tentative de mettre en lumière l’importance de cet arrêt. 

-1- L’influence étrangère sur la pratique religieuse figure en bonne place dans la liste des préoccupations des gouvernements, surtout lorsqu’il s’agit de communautés religieuses résultant de l’immigration. Ce type d’inquiétude a d’ailleurs des racines plus anciennes. Il suffit de penser à l’appréhension du 19e siècle concernant le « pouvoir de Rome », une question qui a occupé l’agenda politique belge pendant des décennies. Elle a même conduit à l’annulation temporaire des relations diplomatiques avec le Saint-Siège entre 1880 et 1884.[i] Aujourd’hui, c’est surtout (mais pas seulement[ii]) l’islam, religion de l’immigration, qui suscite l’inquiétude. Sa présence sur le territoire belge conduit à un gouvernement plus activiste, un gouvernement qui veut promouvoir sa préférence pour un islam belge « bien de chez nous », également par le biais de mesures gouvernementales. Il s’agit d’une tendance également observée ailleurs, par exemple en Autriche et aux Pays-Bas. L’Autriche a promulgué en 2015 une loi sur l’islam qui comprend des restrictions sur le soutien financier étranger ou la présence de ministres du culte rémunérés à l’étranger.[iii] Le parlement néerlandais a mis en place une commission d’enquête parlementaire en 2019 pour identifier la question de l’influence étrangère problématique.[iv]

-2- Au niveau fédéral belge, on tente depuis longtemps de contrer cette influence étrangère en s’immisçant activement dans la création d’organes représentatifs[v], mais aussi en menant une politique restrictive en matière de visas pour les ministres du culte.[vi] Au niveau régional, c’est la législation sur la reconnaissance des communautés religieuses locales qui est utilisée à cette fin. Depuis 2002, les régions sont devenues compétentes en matière du temporel du culte (fabriques d’église). La Région flamande l’a fait dans le Décret de reconnaissance des Communautés religieuses locales du 22 octobre 2021[vii], décret qui devait compléter le Décret du 7 mai 2004 relatif à l’organisation matérielle et au fonctionnement des cultes reconnus.[viii] Cette opération législative a été inspirée par une étude de la KULeuven dans laquelle un ensemble cohérent de conditions concevables avait été élaboré sur la base duquel les communautés religieuses locales pouvaient être reconnues et ainsi avoir accès au régime régional pour les communautés religieuses reconnues.[ix]

-3- Deux éléments de la nouvelle politique flamande en matière de cultes intéressent la présente contribution, à savoir (et je cite l’exposé des motifs du projet de décret) l’introduction (1) d’une « interdiction qualifiée de financement et de soutien étrangers si ce financement ou ce soutien porte atteinte à l’indépendance d’une communauté religieuse locale » ; et (2) d’une « interdiction de rémunération directe ou indirecte par un gouvernement étranger des ministres du culte et de leurs remplaçants ».[x]

Le premier élément reprend presque mot pour mot (mais avec une modification cruciale) le rapport de la KUL, bien que celui-ci (voir ci-dessous, n° 9) ait explicitement souligné les implications possibles pour la liberté religieuse.

Le second élément est nouveau et ne figure ni dans l’accord de coalition flamand, pourtant détaillé, ni dans la note de politique générale 2019-2024 du ministre de l’intérieur.

L’exposé des motifs du décret indique que l’interdiction de rémunération « s’inscrit dans le cadre du principe fondamental de la séparation de l’Église et de l’État, qui comprend bien sûr aussi la séparation de l’Église et d’un État étranger ».[xi]L’interdiction de rémunération est donc une interdiction qui doit garantir l’intégration : « Il doit être clair que les communautés religieuses locales doivent avoir les deux pieds dans l’argile flamande et qu’elles doivent être véritablement intégrées dans notre société. Cela n’est possible que si elles peuvent fonctionner de manière autonome, tant sur le plan spirituel que financier. »[xii]

-4- Cette nouvelle approche concerne en premier lieu un certain nombre de communautés de mosquées turques reconnues en Région flamande, car ce sont précisément elles qui font généralement appel à des imams envoyés et rémunérés par la Diyanet (la direction des affaires religieuses du gouvernement turc).[xiii] Il s’agit en soi d’une tradition ancienne, mais qui évolue et qui a été récemment décrite par les chercheurs Öztürk et Base comme “from helping to controlling” (« de l’aide au contrôle »).[xiv] Pour une mosquée turque reconnue par la Région flamande, cette construction peut signifier qu’il n’est pas nécessaire de faire appel à un imam financé par le gouvernement fédéral belge. Cette communauté reconnue ne sera alors financée que pour les aspects temporels du culte (notamment la couverture du déficit[xv]) par une province flamande. Le ministre du culte est alors fourni par Ankara à son tour. Ce modèle dual, où le soutien (et le contrôle) des gouvernements provient de deux Etats, a pris fin avec l’adoption du décret de reconnaissance. Le fait qu’au moins la branche belge de l’organisation Diyanet ait soumis le décret à la Cour constitutionnelle n’est donc pas surprenant ; le décret a remis en question l’ensemble du modèle organisationnel de Diyanet. L’une de ses mosquées a déjà perdu sa reconnaissance en 2017[xvi], un incident qui a contribué à déclencher la création de l’arrêté en 2021. Le décret touchait manifestement à la liberté d’organisation. C’est la Cour Constitutionnelle qui décidera si cette liberté a été violée ou non.

-5- En mai-juin 2022, il est apparu qu’un certain nombre d’organisations musulmanes, dont Diyanet[xvii], ont contesté le décret devant la Cour constitutionnelle. Sur la question du travail selon le modèle Diyanet, le ministre Somers, à qui l’on avait demandé d’expliquer cette évolution, a réagi dans le parlement comme suit : « Ceux qui sont sous l’influence de pays étrangers et qui travaillent avec des fonctionnaires payés par des pays étrangers et qui dépendent de pays étrangers (…) nous ne les reconnaîtrons pas ». A la mi-2022, les positions étaient donc très claires : elles étaient diamétralement opposées.[xviii]

6- Le décret-loi n’est pas resté lettre morte : des enquêtes ont été lancées à l’encontre de 12 communautés religieuses turques reconnues (appartenant à Diyanet), conduisant à neuf avertissements et trois procédures de suspension de la reconnaissance.[xix] Les liens avec Ankara étaient au cœur du problème : « Les lacunes identifiées concernent la subordination à Diyanet Belgium, la structure de propriété du bâtiment de culte et la rémunération provenant de l’étranger des ministres du culte ».[xx] Un élément de dépendance jusqu’alors peu mis en avant remonte ici à la surface : les bâtiments de culte. Dans le cas des mosquées Diyanet, la propriété des bâtiments de la mosquée n’appartient pas aux communautés locales mais à un niveau supérieur dans la « hiérarchie religieuse », à savoir l’AISBL « Association Internationale Diyanet de Belgique ».

-7- La Région flamande doit maintenant faire face au verdict rendu par la Cour constitutionnelle le 20 juillet. Empêcher l’influence étrangère est plus difficile que ne le pensait le gouvernement flamand. En effet, la Cour a annulé les quatre dispositions[xxi] du décret relatives à la limitation du soutien financier étranger, au motif qu’elles portaient atteinte à la liberté de religion, protégée par les articles 19 et 21 de la Constitution, lus conjointement avec l’article 9 de la CEDH et l’article 18 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques.[xxii] Selon la Cour constitutionnelle, les mesures ne se heurtent pas à l’objection selon laquelle il n’existe pas de but légitime pour restreindre la liberté religieuse (en l’occurrence, la liberté d’organisation), mais plutôt au caractère disproportionné des conditions énoncées dans le décret, qui visent à prévenir l’influence étrangère :

“Il n’est nullement démontré que la limitation du financement ou soutien étranger des communautés religieuses, en ce compris l’exigence que ses ministres du culte et leurs suppléants ne soient pas rémunérés, directement ou indirectement, par une autorité étrangère, est raisonnablement proportionnée à la préservation de l’État de droit démocratique. Ce modèle sociétal se caractérise par un ensemble de règles juridiques – civiles et pénales -, auxquelles les communautés religieuses et leurs membres sont aussi soumis et dont l’application peut être exigée devant les juridictions en cas de non-respect. La condition supplémentaire selon laquelle le financement ou soutien étranger ne peut pas affecter l’indépendance de la communauté religieuse locale est une ingérence disproportionnée dans la liberté de culte.”[xxiii]

-8- L’interdiction du financement étranger dans le décret, rappelons-le, a été en partie inspirée par les recommandations du rapport de recherche de la KUL. Ce rapport de recherche appelait toutefois à la prudence si le gouvernement flamand adoptait ces conseils. Selon les chercheurs, « une interdiction de financement doit tenir suffisamment compte de la liberté de religion. Ainsi, l’interdiction aveugle de tout financement étranger n’est pas acceptable car elle est disproportionnée par rapport à l’objectif visé par cette mesure. Après tout, même des sources de financement acceptables seraient affectées par une telle interdiction générale. Une interdiction du financement étranger ne devrait donc pas être une interdiction générale de toute forme de financement étranger, mais devra être suffisamment qualifiée et précise. »[xxiv] Des suggestions ont également été faites à cette fin : « Pour clarifier davantage cette interdiction, le gouvernement flamand pourrait, s’il le souhaite, spécifier le pourcentage maximum de ses propres revenus qui peuvent provenir de l’étranger pour parler d’un manque d’indépendance. Le montant exact du rapport entre les sources de financement nationales et étrangères pourrait faire l’objet de recherches ultérieures. »[xxv]

Le décret a finalement choisi une règle d’interdiction différente, moins précise, que celle proposée par les chercheurs de la KUL. La différence apparaît clairement dans le diagramme ci-dessous

Il est important de noter que le législateur, par le biais d’une légère reformulation, fixe une exigence différente et nettement plus vague que celle proposée par les chercheurs de la KUL. Alors que les chercheurs (et même, dans une certaine mesure, l’Accord de coalition flamand 2019-2024[xxviii]) formulent une exigence plus précise en liant explicitement l’interdiction du soutien (financier) étranger – voir la conjonction « et » – au « terrorisme, à l’extrémisme, à l’espionnage ou à l’ingérence clandestine », le décret divise cette recommandation en deux exigences, en supprimant le lien. Le gouvernement flamand dispose ainsi d’une plus grande marge de manœuvre.

-9- Les premiers observations (académique, rapport KUL) de 2019 a été en soi une incitation à être très précis dans la définition du régime d’interdiction. Une deuxième mise en cause – dans l’avis du Conseil d’Etat sur l’avant-projet[xxix] - a fourni une nouvelle occasion de réflexion. Le Conseil s’est longuement penché sur l’interdiction de financement formulée, qu’il considère comme une ingérence dans l’exercice des droits garantis par les articles 19 et 21 Gw et l’article 9 CEDH qui nécessite une justification. La justification ne satisfait pas, selon le Conseil d’Etat, qui conclut que « ni le texte de l’avant-projet, ni l’exposé des motifs ne précisent dans quels cas un financement ou un soutien étranger porte atteinte à l’indépendance d’une communauté religieuse locale ou d’un conseil de culte. » (…) « Par conséquent, l’avant-projet devra préciser ce que l’on entend par financement ou soutien étranger portant atteinte à l’indépendance d’une communauté religieuse locale ou d’une administration du culte ».[xxx]

-10- La Cour constitutionnelle impose une réorientation à la Région flamande. Cet arrêt a également des conséquences immédiates pour les dossiers des mosquées turques qui, de l’avis du gouvernement flamand, présentent des lacunes par rapport aux dispositions du décret de reconnaissance qui ont été annulées.

Les procédures de sanction visant à suspendre la reconnaissance de trois mosquées turques[xxxi] peuvent être arrêtées dans la mesure où elles sont fondées sur ces dispositions du décret.

Les neuf mosquées mises en garde devaient remédier aux lacunes identifiées avant le 15 novembre.[xxxii] On peut supposer que les conseils d’administration des mosquées concernées aborderont désormais cette date avec confiance.

C’est maintenant aussi au gouvernement flamand d’agir pour préciser les conditions dans lesquelles une influence étrangère problématique peut être empêchée sans violer ni la constitution belge ni la convention européenne, que cette influence se déploie par le biais d’un soutien matériel (à proprement parler : le temporel au sens classique du terme) ou par la mise à disposition d’un clergé.

Adriaan OVERBEEKE

Universiteit Antwerpen
VU Amsterdam

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Une reconnaissance très particulière

-1- La position propre de l’anglicanisme en tant que titulaire distinct de la rémunération des ministres prévue à l’art. 181 Const. est assez particulière, surtout depuis 1870. En effet, à partir de cette année-là, l’anglicanisme figure en tant que ‘culte’ distinct dans la législation sur les cultes, grâce à son entrée spécifique dans l’article 18 de la loi du 4 mars 1870 sur le temporel des cultes. Il y est question du régime “des églises protestante, anglicane, et israélite ».

Première étape : obtention des salaires (1835)

-2- Au départ, il n’en a pas été ainsi. La première demande de soutien ne consistait pas en une demande de reconnaissance d’un nouveau culte, mais concernait uniquement l’obtention d’une partie du budget voté en faveur du protestantisme pour les salaires des ministres du culte protestants.[i]  La confession protestante n’existait pas de façon unifiée à l’époque. Les salaires de l’année 1835 ont été attribués à différentes dénominations de différentes traditions protestantes. Il n’était donc pas étrange de financer les salaires de certaines paroisses anglicanes. Cependant, la rémunération des ministres anglicans a connu des problèmes, précisément en raison de son caractère anglais. C’est ce qui ressort des discussions parlementaires sur l’attribution de salaires au clergé anglican en 1835.[ii]

-3- En favorisant l’anglicanisme, la Raison d’Etat a peut-être joué un rôle.[iii]  La position du nouvel État belge n’était pas encore stabilisée. La première attention administrative à une éventuelle rémunération du clergé anglican est attribuée au roi Léopold Ier lui-même, qui, en 1834, s’intéresse aux salaires des chapelains anglicans à Bruxelles, Anvers, Ostende et Spa.[iv]  Il semble que cela ait aidé, car avec une rapidité extraordinaire[v], le ministre de l’Intérieur a inclus dans le projet de budget pour 1835 une somme pour les salaires de quatre ministres anglicans.

Il convient de noter que la décision parlementaire de financer (c’est-à-dire de reconnaître) les communautés ecclésiastiques anglicanes s’inscrit dans le cadre du débat sur la loi budgétaire. Le Parlement a évalué la nécessité de financer les salaires supplémentaires dans cette optique. Par ailleurs, il n’existait pas de législation spécifique pour la reconnaissance des nouveaux cultes, que ce soit à l’époque ou aujourd’hui.[vi]

-4- Il s’agissait en 1835 d’une augmentation du budget des cultes protestants, mouvement religieux déjà considéré comme ‘reconnu’ (et financé) à l’indépendance. [vii] Le fait que le gouvernement lui-même ait vu les choses ainsi ressort à la fois de la préparation officielle[viii] précédant la reconnaissance et de la rédaction des lois de finances successives après 1835[ix], et plus encore de la classification de l’anglicanisme dans le titre II du projet de loi Tesch de 1864 (précurseur de la future loi de compromis du 4 mars 1870), chapitre intitulé “concernant le temporel du culte protestant« .[x]  Il n’y a donc pas de véritable reconnaissance nouvelle en 1835. Et en effet même en laissant de côté l’autodéfinition de l’anglicanisme, on peut constater que les communautés anglicanes locales et les autres communautés protestantes de la nouvelle Belgique ont une histoire parfois fortement enchevêtrée.[xi] La ‘reconnaissance’ des communautés anglicanes en 1835 a cependant montré que le budget des cultes, sous réserve de l’accord des Chambres, pouvait être élargi sans autre forme de procès à d’autres dénominations que celles traditionnellement présentes dans le budget, à savoir les diverses communautés protestantes existantes d’obédience luthérienne et réformée.[xii]

-5- Cette ‘reconnaissance’ de 1835 est donc simplement la décision (du législateur) de financer une dénomination supplémentaire dans le cadre des cultes protestants reconnus.

Ceci est important en 2023 car, en tant que dénomination distincte reconnue à l’époque, l’anglicanisme est maintenant de plus en plus traité sur un pied d’égalité avec les religions reconnues tels que le protestantisme ou le judaïsme[xiii]  (sans avoir à répondre au critère numérique imposé plus tard dans les nouvelles reconnaissances, à savoir qu’un culte cherchant une reconnaissance légale doit avoir plusieurs dizaines de milliers d’adeptes). L’égalité de traitement des quatre cultes reconnus, telle qu’énumérée il y a 150 ans dans la loi du 4 mars sur le temporel du culte 4 mars 1870, a une portée plus large que ce que l’on aurait pu imaginer à l’époque.

-6- En 1835, la reconnaissance des communautés anglicanes est presque complète, du moins si l’on y voit l’application de ce que prévoit l’art. 181 de la Constitution; la rémunération des ministres anglicans est effectuée. Sur un point important, cependant, il y a une différence avec les paroisses catholiques et les quelques communautés protestantes reconnues qui subsistaient au moment de l’indépendance (1830). Alors que ces dernières possèdent toutes un statut juridique spécial (fabriques d’église), les anglicans en sont dépourvus. Par conséquent, les communautés anglicanes locales, en tant que communautés, ne peuvent pas posséder de bâtiments d’église en tant que propriétaires. Les communautés locales anglicanes reconnues ne sont pas les seules concernées dans cette situation, les communautés israélites le sont également[xiv]. Cette situation inégale ne disparaîtra qu’avec l’adoption de la première loi belge sur le temporel du culte, en 1870.

-7- Enfin, la reconnaissance des communautés religieuses anglicanes en 1835 est la seule qui ait fait l’objet d’une vive polémique dans la presse belge.[xv]  La reconnaissance de l’Islam (en 1974) et celle de l’Eglise orthodoxe (en 1985) n’ont pas donné lieu à de telles polémiques, même si, dans chaque cas, la position de « religion étrangère » était également en cause.

Deuxième étape – le temporel du culte anglican (1870)

-8- La préparation d’un statut juridique distinct et plus égalitaire pour l’anglicanisme avait déjà été envisagé dès 1864, lorsque le projet de loi initial (le projet-Tesch) a inclus la disposition suivante dans le chapitre sur le protestantisme: “L’administration du temporel du culte anglican sera organisée par arrêté royal en prenant, autant que possible, pour base les dispositions de la présente loi ».[xvi] L’explication est la suivante : “Cette organisation ne peut être décidée avant que l’on sache comment les communautés anglicanes souhaitent être représentées pour bénéficier des avantages de la loi ».[xvii]  Il semble donc que l’autonomie organisationnelle ait été prise au sérieux.

-9- Les structures de l’anglicanisme – en particulier l’existence de différents courants au sein d’une même confession – préoccupe le Sénat dès 1835. Il n’a pas échappé au sénateur Baron de Pélichy, par exemple, qu’il existe à Bruxelles deux communautés anglicanes différentes, et il se demande immédiatement ce que fera le gouvernement si les deux demandent une part des subsides.[xviii]

En 1838, le ministre en charge, à l’époque ministre de l’Intérieur, en a eu un premier aperçu: deux ministres différents ont revendiqué le seul salaire alloué au prêtre de la communauté anglicane d’Ostende. Cette revendication a conduit le gouvernement belge à rechercher une autorité anglicane qui pourrait lui donner une réponse définitive quant à l’identité du véritable et authentique ministre du culte anglican à Ostende.[xix] La recherche d’une autorité religieuse est donc presque aussi ancienne que l’État belge lui-même.

-10- La loi sur le temporel du culte du 4 mars 1870 constitue l’occasion de réaliser un souhait important du gouvernement : la création pure et simple d’un Comité central, point de contact central pour le culte anglican, destiné à assumer la tâche liée à la gestion matérielle des conseils locaux anglicans à établir. [xx]  La manière de procéder est unique, car les structures religieuses (hiérarchiques) existantes ne semblent pas avoir été prises en compte lors de la création de cet organe. Au contraire : à partir de 1875, le gouvernement se dote donc lui-même d’un représentant qui, selon l’arrêté royal qu’il a adopté, ne serait responsable que de la gestion du temporel, et non des questions relatives à l‘application de l’art. 181 Const.[xxi]  La thèse selon laquelle l’objectif aurait été en 1875 de “mettre fin à l’intervention d’une autorité étrangère dans la nomination de chapelains dont le traitement est pris en charge par l’État belge »[xxii] ne me semble donc pas tout à fait correcte.

La nomination des membres du Comité central est laissée au gouvernement belge, en l’occurrence au ministre de la Justice.[xxiii]Toutefois, ce ministre ne peut choisir que parmi les ministres rémunérés du culte anglican, c’est-à-dire parmi les membres d’un corps qui est  (pour l’Église d’Angleterre du moins) nommé par l’évêque anglican ayant la responsabilité religieuse du diocèse. Indirectement, l’autorité ecclésiastique détermine donc la composition du Comité central.

-11- Il convient de noter que, pour l’application pratique de la législation de 1870, le gouvernement, en établissant ce Comité, inconnu du droit canonique anglican, supprimait ainsi le parallèle avec la position de l’évêque catholique romain : ce n’est pas l’évêque anglican compétent mais le gouvernement qui habilite et nomme les membres d’un organisme établi par le gouvernement lui-même. [xxiv]

La manière dont le gouvernement belge élabore une réglementation spécifique pour le temporel du culte anglican, prévoyant la création de ce Comité central, est d’autant plus remarquable que la loi de 1870 ne lui avait pas accordé ce pouvoir. Dans son arrêté royal du 17 janvier 1875[xxv], le gouvernement crée lui-même cet organe. Il ressort de l’article 14 de cet arrêté qu’il s’agissait alors d’une construction provisoire en ce qui concerne les nominations du personnel.[xxvi]

Troisième étape – opter pour de nouvelles relations ? (1923-2023)

-12- Toutefois, l’organe a fini par devenir permanent. Il est caractéristique que la nomination de ses membres est toujours effectuée par le ministre de la Justice. Ceci est inscrit dans un AR du 11 juillet 1923, qui est toujours d’application aujourd’hui.[xxvii]

La question se pose de savoir si cette construction particulière (qui, d’un point de vue purement formel, va plus loin dans le domaine de la nomination des membres de l’organe que l’intervention plus récente du gouvernement dans les structures islamiques) peut être perpétuée.

Ici, on pourrait objecter que, au fil du temps, l’anglicanisme s’est tellement attaché au Comité Central qu’il préfère conserver cet organe autrefois conçu par le gouvernement. Le site web du Comité Central montre clairement quelque chose de ce genre.[xxviii]  L’anglicanisme belge s’est donc en quelque sorte approprié le Comité Central et lui a donné au fil du temps une fonction propre. Ceci est parfaitement défendable : la liberté organisationnelle signifie qu’une religion se façonne elle-même et, ce faisant, il n’appartient pas au gouvernement d’exiger que ce façonnement soit également conforme à 100 % au droit interne (canon law) de l’Église.

-13- En tout état de cause, ce qu’un ministre du gouvernement belge ne peut plus faire sans violer les principes constitutionnels et conventionnels d’autonomie organisationnelle et de séparation de l’Église et de l’État, c’est nommer des membres d’un organe religieux comme le Comité central, même si celui-ci a progressivement assumé une fonction de représentation des intérêts des communautés anglicanes de l’Église d’Angleterre en Belgique à partir de 1875.

L’ arrêté royal du 11 juillet 1923 devrait donc être abrogé, de sorte que le Diocese in Europe (Church of England), à savoir l’Eglise elle-même, soit libre de décider quels sont les organes responsables des contacts avec le gouvernement, en ce qui concerne le temporel du culte (car c’est le domaine actuel pour lequel le Comité central a été rendu compétent en vertu de la loi belge), mais aussi dans d’autres domaines. Une telle mesure ne sert pas seulement la liberté (et l’égalité), mais place le gouvernement dans une position qui lui permet de maintenir sa neutralité dans le domaine sensible de la formation des organisations religieuses.

Enfin, l’objection de 1875 (qui ne devrait pas être un argument recevable en droit belge) selon laquelle les anglicans sont dirigés depuis l’étranger ne s’applique plus à l’Église d’Angleterre : l’évêque actuel réside à Bruxelles.[xxix]