Les 150 ans de la Loi belge sur le temporel des cultes du 4 mars 1870

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150 ans entre deux périodes tendues dans la gestion des cultes : entre vigilance et pacification ?

-1- Ce serait une erreur d’ignorer complètement le cent cinquantième anniversaire de la loi du 4 mars 1870 sur le temporel du culte[i]. Rétrospectivement, il s’agit d’un travail remarquable. On y trouve un exemple précoce de compromis réalisé au cœur d’un conflit sociopolitique de grande envergure. Par cette législation, on tentait d’élaborer un cadre juridique solide pour un pays certes encore à dominante catholique mais qui composait déjà avec une pluralité religieuse grandissante. Quoique encore très limitée en 1870, la diversité religieuse n’avait pas attendu la fin du 20e siècle pour constituer un défi parlementaire.

La loi du 4 mars 1870 a reçu dans la pratique le statut d’une législation sur le reconnaissance des cultes. C’est là qu’ont été insérées les reconnaissances juridiques de l’islam et de l’orthodoxie. Pour importante que soit la loi de 1870, il convient de relativiser cela. On rappellera qu’il n’existe tout simplement pas de législation de reconnaissance proprement dite : celle de 1870 n’est qu’une loi sur le temporel des cultes, c’est-à-dire « sur les fabriques d’église ». Il n’y a d’ailleurs toujours pas aujourd’hui de législation sur la reconnaissance des cultes elle-même, même si ce dossier est sur le bureau du ministre fédéral de la Justice depuis 2004, compte tenu de l’accord de coopération de cette année-là.

Enfin, suite à la régionalisation du temporel des cultes en 2001[ii], la loi du 4 mars 1870 a progressivement acquis une valeur muséale, progressivement amendée et remplacée par des normes régionales nouvelles. Cette loi de 1870 ne mérite toutefois pas de prendre la poussière quelque part dans un dépôt de musée. Ses enseignements méritent d’être exposés et encore observés aujourd’hui.

1870: une loi de pacification avant la lettre

 

-2- L’établissement de cette loi jubilaire mérite une évaluation favorable sur un certain nombre de points. On notera au préalable que cette réglementation, la plus importante du XIXe siècle en matière de droit des cultes, a été conçue alors que le parti catholique était absent de la majorité gouvernementale : les libéraux étaient au pouvoir. La controverse entre « cléricaux » et « anticléricaux » avait progressivement atteint un point d’ébullition politique dans les années qui ont précédé la promulgation de la loi. À cette époque, l’Église catholique belge était encore étroitement associée à l’autorité souveraine des Etats pontificaux, qui se sont effondrés en 1870 dans le contexte de l’unification italienne. De nombreux pans du projet initial de la loi, particulièrement radicaux, furent d’ailleurs abandonnés après la chute, en 1865, du Gouvernement qui l’avait initié. Seule une version allégée, forme de compromis, fut adoptée en 1870.  Mais dix ans après l’adoption finale de la Loi, la tension politique entre libéraux et catholiques fut à nouveau telle qu’une rupture diplomatique de courte durée survint avec le Vatican[iii].

-3- De nos jours, cette même question des cultes et des philosophies reconnues demeure un thème politique et social important, qui encourage les gouvernements à adopter des politiques nouvelles et fermes. Le droit du temporel des cultes, qui a été en partie façonné par la loi du 4 mars 1870, n’est pas épargné ; les propositions de modifications sont nombreuses dans le chef des différentes Régions désormais compétentes. La Flandre a inauguré ces réformes dès 2005, suivie par la Wallonie en 2016 et bientôt par la Région de Bruxelles-Capitale.

Les autorités flamandes en particulier ne manquent pas d’occasion de jouer des muscles proverbiaux contre cette loi. Ainsi, l’ancienne ministre des affaires intérieures Homans avait-elle fait savoir qu’elle n’ appliquerait plus une partie de cette législation — importante en fait pour les musulmans en particulier. La reconnaissance des mosquées n’a plus avancé[iv]. La même ministre Homans a pour la première fois révoqué la reconnaissance d’une communauté religieuse (une mosquée turque à Beringen), non pas parce qu’elle avait trop peu de croyants, mais comme sanction[v]. Cette possibilité n’avait plus été discutée depuis près d’un siècle[vi]. Selon l’accord de coalition 2019, le gouvernement flamand nouvellement formé continue sur cette voie et entend réformer toute la législation de reconnaissance[vii]. Les esprits sont mûrs (et il y a une majorité politique) pour une reconstruction plus profonde de la loi sur le temporel du culte, tout comme dans les années précédant la loi du 4 mars 1870.

-4- La Loi de 1870  mérite attention car le processus législatif qui l’a précédé avait fait preuve de pragmatisme, d’attention aux points de vue des religions concernées et aussi d’une certaine transparence. En termes de contenu, le texte de loi n’avait pas tout cadenassé jusqu’au moindre détail. Il offrait une marge de variation montrant un certain respect pour la liberté et l’autonomie interne des cultes. On voudrait brièvement en rappeler quelques caractéristiques.

-5- L’approche du législateur de 1869-1870 fait preuve, avant tout, d’une certaine sobriété, d’un vrai pragmatisme. Au cours du processus législatif, il a apparemment été tenu compte du simple fait que les questions religieuses s’étaient avérées encore plus sensible que prévu et qu’il serait important d’impliquer dans une certaine mesure les parties prenantes – toutes, même les protestants et les juifs – dans la préparation de la nouvelle législation[viii]. Comme on l’a déjà indiqué, au départ, en 1864, le gouvernement libéral voulait encore adopter un texte de loi particulièrement conflictuel, le projet Tesch[ix], le projet le plus complet jamais réalisé pour réviser la législation napoléonienne sur les cultes. Ce projet visait à s’attaquer au culte catholique et ne se limitait pas à ce que l’on appelle « le temporel » du culte[x]. Le calme (temporaire[xi]) dont le législateur a apparemment bénéficié en 1870 – après avoir enterré le brutal projet de loi Tesch – semble être bien loin des décideurs politiques du XXIe siècle. Pour confirmer que l »atmosphère » générale est aujourd’hui tendue, on se réfèrera simplement aux débats parlementaires et aux réunions de commissions consacrées à l’Islam et à la radicalisation. Le fait qu’en 2016, par simple arrêté royal, une intervention de grande envergure ait été effectuée dans la structuration du service du culte islamique reconnu est une concrétisation majeure de ces tensions nouvelles[xii].

-6- La loi de 1870 n’est pas seulement une loi de compromis. Le gouvernement de l’époque mérite également quelques éloges pour avoir publié les avis (également critiques) sur les projets initialement très drastiques de Victor Tesch. On peut encore les lire dans les documents parlementaires. Cette transparence ne semble plus tellement pratiquée en 2020.

-7- Certains aspects de fond du droit des cultes établi en 1870 méritent également un avis favorable. Alors qu’aujourd’hui la diversité est souvent réputée comme une mesure politique importante, elle a été pratiquée concrètement dans le droit du temporel des cultes, et cela sans être un point de principe à l’époque, bien au contraire. Une partie de la diversité prise en compte par la loi de 1870 a été supprimée en Région flamande, par le décret sur les cultes de 2004. Ce décret de 2004 ressemble d’ailleurs fortement à celui que le législateur du XIXe avait utilisé au départ dans le projet Tesch : un traitement indifférencié et uniforme pour tous les cultes. Le point de départ d’un ministre de l’Intérieur flamand, par ailleurs bienveillant, Paul van Grembergen, qui a été le premier ministre responsable du culte à partir de 2002, est caractéristique à cet égard. En ce qui concerne l’organe représentatif du culte islamique souhaité par le gouvernement, il a déclaré : « La communauté religieuse catholique est fortement organisée de manière hiérarchique. Les responsabilités, les procédures de nomination et les zones délimitées sont clairement définies. Nous aimerions que l’Exécutif des musulmans fonctionne par analogie » [xiii]. Cette mentalité de copier-coller (ce qui, étant donné le contexte, est compréhensible) ne témoigne cependant pas d’une compréhension du paysage religieux. On rappellera que sur un point — la limite d’âge imposée uniformément à tous les fabriciens et gestionnaires du temporel (sauf s’il sont ministres du culte) — la nouvelle législation flamande s’est fait retoquer par la Cour constitutionnelle[xiv] et a dû être modifiée en conséquence[xv].

-8- Tout aussi sage me semble la décision du législateur de 1870 de ne pas fixer dans la loi elle-même les règles pour la reconnaissance des communautés religieuses, qui sont très différentes dans leur structure. Cela a permis que des solutions sur mesure puissent être prises à maintes reprises pour des situations parfois inattendues, au moyen d’arrêtés royaux, qui par leur conception, rendaient justice aux différences légitimes entre les cultes (par exemple pour reconnaître les communautés religieuses locales). Si l’on lit attentivement les arrêtés d’application pour les cultes minoritaires de 1871, 1875 et 1876, on remarque immédiatement cette variation. La réticence du législateur a également permis de faire justice à la variation confessionnelle interne au sein d’un même culte : les communautés religieuses locales de confession protestante et juive ont ainsi pu être reconnues entre 1888 et 1995 sans référence à une position d’autorité du Synode (protestantisme) ou du Consistoire (judaïsme) ; l’autonomie organisationnelle a ainsi été respectée. Cette marge de variation a disparu avec l’entrée en vigueur du décret flamand sur les cultes.

-9- Il y avait un autre point de principe lié à ce qui précède. En 1870, la loi qui a été promulguée ne permettait pas au Pouvoir exécutif d’interférer dans les structures de l’autorité religieuse des communautés confessionnelle[xvi]. Cela s’inscrivait dans la ligne de l’histoire : moins de 50 ans auparavant, la Belgique s’était libérée du joug de Guillaume Ier, précisément parce que les Provinces du Sud en avaient assez des interférences gouvernementales dans l’organisation ecclésiastique.

Pendant très longtemps le législateur belge a pu résister à la tentation de recourir à une telle ingérence — à quelques exceptions près. À la fin du XXe siècle toutefois, le législateur change manifestement d’avis et réforme sur ce point la loi du temporel des cultes, pour les cultes orthodoxe et islamique nouvellement reconnus dans le système belge[xvii]. La raison en est que le culte islamique reconnu depuis 1974, n’avait pas réussi, depuis cette reconnaissance, à créer un organisme unique de tutelle souhaité par le gouvernement. Une modification de la loi, en 1999, a été le dernier élément juridique de cette politique visant à permettre au gouvernement d’appuyer la création de l’Exécutif des musulmans. En 2005, la Cour constitutionnelle n’y a vu aucun problème[xviii]. Depuis lors, les organisations musulmanes concernées en sont restées là, mais il aurait été utile de faire tester à Strasbourg cette ingérence du gouvernement qu’avait constitué l’imposition par la loi de l’organisation d’élections musulmanes par le ministre de la Justice Onkelinx.

-10- La loi de 1870 était moins révolutionnaire que le projet initial de Tesch présenté en 1865 : elle ne portait plus sur l’ensemble du financement de l’État. Le projet final ne mentionnait plus les salaires des ministres et prévoyait même (à l’article 15) la possibilité d’existence d’administrations du temporel du culte pour les communautés religieuses locales reconnues qui n’étaient plus éligibles ou ne souhaitaient plus bénéficier du soutien de l’État pour les fabriques d’église[xix]. La loi était strictement limitée à l’aspect matériel des fabriques d’église ou de leurs équivalents. Ceci n’a pas empêché cette loi d’être progressivement considérée, en particulier dans la seconde moitié du XXe siècle, comme un point de départ pour la reconnaissance de nouveaux cultes ou même de la liberté pensée. Cette loi n’est toutefois pas une loi-cadre de reconnaissance des cultes mais bien seulement une loi relative à la réglementation de l’ administration du temporel des cultes. Et c’est ce seul domaine qui relève ainsi de la compétence des Régions depuis 2001.

2020: vers une nouvelle législation flamande du temporel des cultes 

 

-11- Les éléments évoqués ci-dessus prennent un sens particulier aujourd’hui dès lors que la coalition flamande de la NVA, du CD&V et du VLD a l’intention de réviser le décret flamand relatif aux cultes.

Ce qui conduit cette réforme diffère considérablement des questions qui ont joué un rôle dans la préparation de la loi de 1870. Le terrain de jeu a bien changé entre-temps. En 1870, c’est l’Église catholique romaine, Église traditionnellement majoritaire, qui était la cible — pour la majorité parlementaire libérale, tandis que c’est une minorité religieuse croissante, les communautés musulmanes, qui inquiètent aujourd’hui le gouvernement. Contrairement à l’Église catholique au XIXe siècle, ce courant religieux ne peut compter comme tel sur le soutien du Parlement. Il y a encore une autre différence importante : les ambitions politiques des partis majoritaires — y compris la démocratie-chrétienne, qui est historiquement très attachée à la liberté de religion — ne doivent pas craindre de dissidence parlementaire, l’opinion publique étant elle-même à l’unisson.

-12- Une partie des nouvelles propositions politiques sera inscrite dans un arrêté (l’arrêté du gouvernement flamand du 30 septembre 2005 à modifier[xx]) et non dans le décret relatif aux cultes lui-même. Cela vaut, par exemple, pour l’adaptation des conditions de reconnaissance des communautés religieuses locales. Toutefois, il y a des points qui ne sont pas actuellement réglementés dans ce décret et qui, en raison de leur portée, devront être réglementés au niveau du décret, comme l’interdiction annoncée des « financements étrangers qui affectent directement ou indirectement l’indépendance de la communauté et sont liés à l’extrémisme »[xxi]  . Peut-être que d’autres règles, notamment de transparence, devront également recevoir une base juridique par décret.

-13- Un nouveau mécanisme de sanctions est également en cours d’élaboration, qui est annoncé comme suit dans le document de politique intérieure 2019-2024 (qui est sur ce point, une extension de l’accord de coalition flamand) : « Aujourd’hui, il n’y a qu’une seule sanction : la levée de la reconnaissance. Nous développerons un système de sanctions plus étagées pour renforcer l’efficacité des normes publiques (retenue partielle de la couverture du déficit, suspension temporaire de la reconnaissance, etc.) [xxii] . Ce choix peut être considéré comme un retour à un mécanisme de la loi du 4 mars 1870, qui permettait précisément à une administration religieuse de continuer à exister mais de perdre le droit au financement (c’est -à-dire la couverture du déficit éventuel de l’établissement du culte) ; cette administration « déchue » ne pouvait « désormais plus obtenir d’aide ni de la commune, ni de la province, ni de l’État » (art. 15). En 1870, cette existence continue était d’autant plus importante pour la communauté religieuse reconnue, que la forme juridique alternative de l’asbl ne serait pas disponible en droit belge avant 50 ans, en 1921.

-14- Lors du débat parlementaire sur la loi du 4 mars 1870, le principe de l’autofinancement a été présenté au Parlement comme souhaitable par le ministre de la Justice J. Bara: « Ainsi, les églises doivent s’entretenir elles-mêmes ; les fidèles doivent payer le service du culte (…) »[xxiii]. Selon les libéraux, la liberté religieuse de ces communautés religieuses n’était pas affectée si elles ne touchaient pas d’argent public, et même si elles n’avaient pas de personnalité juridique[xxiv]. L’idée libérale d’autofinancement des communautés religieuses suscite cependant désormais moins d’enthousiasme qu’auparavant : aujourd’hui, le financement public semble explicitement préféré en vue de rendre les communautés religieuses plus contrôlables par l’État. Sans trop forcer, on pourrait dire qu’une bonne religion est désormais une religion reconnue et une religion financée par le gouvernement belge/flamand. Aujourd’hui, les propos de Bara résonnent plutôt comme un appel (libéral) dans le désert.

-15- Enfin, on soulignera l’intégration de la nouvelle politique des cultes dans la politique de sécurité. Le gouvernement flamand conclura « des accords avec le gouvernement fédéral sur l’utilisation des cellules de sécurité intégrale locales comme acteurs pour déterminer les éventuelles violations de la communauté religieuse contre la Constitution et la CEDH (Convention européenne des droits de l’homme) » [xxv]. C’est précisément dans ce contexte qu’en 2016, le CD&V avait demandé une « formation obligatoire pour les agents des culte »[xxvi].

-16- L’élaboration d’une nouvelle loi flamande sur les culte est, dans les circonstances actuelles, un véritable défi. Contrairement aux dirigeants libéraux de 1870, il n’y a plus de contre-pouvoir politique qui puisse assurer l’équilibre et une quelconque retenue dans la conceptions des règles nouvelles. Le ministre de l’Intérieur Bart Somers est confronté à une tâche plus difficile que ses prédécesseurs libéraux Victor Tesch et Jules Bara. À cet égard, il est intéressant de noter qu’il part lui-même du principe que les musulmans sont « des citoyens qui ont tout autant droit à leur vision du monde que tous les autres Flamands »[xxvii], ce qui semble le distancer de son prédécesseur Homans. B. Somers est également confronté à plus de difficultés car il doit rédiger de nouvelles réglementations à un moment où les religions non reconnues — et, plus important encore, les communautés non reconnues des culte reconnus—, semblent être limitées dans leur liberté. L’espace qui a été, au XIXe siècle, en principe laissé à la liberté de religion non financée par le gouvernement belge semble paradoxalement s’éloigner …

 

Adriaan Overbeeke

 


[i] Art. 18 loi 4 mars sur le temporel des cultes, MB 9 mars 1870.

[ii] Art. 4 Loi spéciale 13 juillet 2001 Loi spéciale portant transfert de diverses compétences aux régions et communautés., MB 3 août  2001. Lit.: F. AMEZ, “Un aspect oublié de la réforme de l’Etat: le régime des cultes”, JT 2002, 529-537..

[iii] Le 5 juin 1880 les relations diplomatiques ont été rompues par le gouvernement libéral -Frère-Orban, pendant la première hguerre scolaire. Voy. G. DENECKERE, 1900: België op het breukvlak van twee eeuwen, Tielt, Lannoo, 2006, 52..

[iv] Voy. “Homans wil komende vijf jaar geen enkele moskee erkennen”, De Morgen 22 februari 2019, via https://www.demorgen.be/nieuws/homans-wil-komende-vijf-jaar-geen-enkele-moskee-erkennen~be400c3d/

[v] Besluit opheffing erkenning moskee Beringen

[vi] Voy. AR 8 août 1919, MB 30 août 1919, supprimant la reconnaissance des communautés protestante ou des salaires des sections germanophones des communautés protestantes plurilingues, (formellement) demandé par le Synode de l’Union des églises protestantes,.

[vii] Vlaamse regering 2019-2024 Regeerakkoord, § 2.2.5.

[viii] Voy. V. VERLINDEN en A. OVERBEEKE, “Het Vlaamse Eredienstendecreet: overlegd of opgelegd?”, Tijdschrift voor wetgeving 2007, 386-401.

[ix] Projet de loi-Tesch: Doc. Chambre 1864-65, nr. 28.

[x] Pour une illustration de l’indignation de l’opinion catholique: A. LAUWERS, Examen de L’ avant-projet de révision du décret de 1809 sur l’administration temporelle du culte catholique, Bruxelles, Goemaere, 1865, 146 p.

[xi] Voy. E. WITTE, J-P. NANDRIN, E. GUBIN en G. DENECKERE, Nieuwe geschiedenis van België. Deel I, 1830-1905, Tielt, Lannoo, 2005, 302-303

[xii] A.R. 15 février 2016 portant reconnaissance de l’Exécutif des Musulmans de Belgique, MB 19 février 2016, modifié par AR 18 avril 2017, MB 11 mai 2017.Voy. A. OVERBEEKE, “Moslimrepresentatie, editie 2017. Kanttekeningen bij het KB van 18 april 2017 houdende wijziging van het KB van 15 februari 2016 houdende erkenning van het Executief van de Moslims van België”, RRS 2016:2, 107-122.

[xiii]  Ministre P. Van Grembergen, in Commissie voor Binnenlandse Aangelegenheden, Huisvesting en Stedelijk beleid, Annales Parl. Fl. 2002-2003, Commissievergadering Nr. 93, 14 janvier 2003, 5.

[xiv] C.C. 152/2005, 5 oktober 2005, CDPK 2006, 161, obs. R. TORFS.

[xv] Décr. Fl.. 20 janvier 2006 modifiant le décret du 7 mai 2004 relatif à l’organisation matérielle et au fonctionnement des cultes reconnus, en ce qui concerne la suppression de la condition d’âge pour les membres des organes d’administration, MB 17 février 2006.

[xvi] Voy. cependant : F. AMEZ, “La représentation des cultes reconnus”, RRS 2009:1, 11-46. Zie ook F. AMEZ, “De bevoegdheidsverdeling inzake erediensten” in K. MARTENS en F. JUDO, Handboek Erediensten. Bestuur en organisatie, Brussel, Larcier, 2011, 66 e.v.

[xvii] Art. 8 Loi 10 mars 1999 modifiant la loi du 5 avril 1962 reconnaissant les modifications de l’archevêché de Malines et la création de l’éêché d’Anvers, la loi du 4 mars 1870 sur le temporel des cultes et le décret impérial du 30 décembre 1809 concernant les fabriques des églises, MB 23 avril 1999.

[xviii] CC n° 148/2005, 28 septembre 2005, CDPK 2006, 161,  obs. A. OVERBEEKE. Cette décision concerne la loi la loi du 20 juillet 2004 portant création d’une Commission chargée du renouvellement des organes du culte musulman, MB 30 juillet 2004.

[xviii] CC 148/2005, 28 september 2005, CDPK 2006, 161, obs. A. OVERBEEKE.

[xix] Texte des deux premiers alinéas de l ‘article 15:: “Si le budget ou le compte n’est pas remis aux époques fixées par les articles 1 et 6 de la présente loi, ou si la fabrique refuse de fournir les pièces ou les explications justificatives qui lui sont demandées par la députation permanente, le gouverneur lui adresse une invitation par lettre recommandée et en donne avis à l’évêque diocésain. // La fabrique qui, dans les dix jours de la réception de la lettre, n’a pas remis son budget ou son compte ou qui n’a pas fourni, dans le même délai, des explications ou des pièces, ou dont le budget ou le compte est renvoyé non approuvé par la députation, ne peut plus désormais obtenir de subside ni de la commune, ni de la province, ni de l’Etat. (…)”.

[xx] Arrêté du Gouvernement flamand 30 septembre 2005 établissant les critères d’agrément des communautés d’églises et religieuses locales des cultes reconnus, MB 16 décembre 2005. [xxi] Vlaamse regering 2019-2024 Regeerakkoord, § 2.2.5.

[xxi] Vlaamse regering 2019-2024 Regeerakkoord, § 2.2.5.

[xxii] Beleidsnota Binnenlands Bestuur en Stedenbeleid 2019-2024, Parl.St. Vl 2019-2020, nr. 143/1, p. 22.

[xxiii] Ann. Chambre 1869-70, 21 janvier 1870, 320. (Ensuite, Bara cite une source protestante, un document de l’ ECMB (Eglise chrétienne missionnaire belge, de puis 1978 part de l’Eglise Protestante Unie de Belgique EPUB)): “Il est hors de doute pour nous que le devoir d’une église est de pourvoir elle-même à ses propres dépenses, de ne pas faire payer par d’autres les frais d’un culte qu’elle rend à Dieu volontairement et par amour“)

[xxiv] Ann. Chambre 1869-70, 21 janvier 1870, 320.

[xxv] Beleidsnota Binnenlands Bestuur en Stedenbeleid 2019-2024, Parl.St. Vl 2019-2020, nr. 143/1, p. 22.

[xxvi] De keten is zo sterk als de zwakste schakel. Doorzetten voor een actieve en integrale veiligheidsketen, tekst ten behoeve van CD&V-fractiedagen, Brugge, 15 september 2016, 41.

[xxvii] https://www.mo.be/interview/vlaams-minister-van-samenleven-bart-somers-ons-wereldbeeld-achterhaald



La constitutionnalité des cultes

Constitution civile du clerge

Les cultes non reconnus sont-ils clandestins ou constitutionnels ?

Depuis 10 ans, la Cour Constitutionnelle de Belgique a rendu près d’une trentaine d’arrêts concernant les cultes et le régime des organisations non confessionnelles. Ces décisions concernent tantôt la garantie générale de liberté de conscience, tantôt le régime spécifique de reconnaissance, parfois les deux ensemble — par exemple lorsqu’il s’agit de vérifier comment s’articulent les régimes des cultes reconnus et non reconnus. Le droit européen affirme clairement que la garantie de liberté de religion est de droit, sans mesures préventives ni conditions préalables, et notamment sans enregistrement conditionnel.

Un culte non reconnu, ou une communauté locale non reconnue, ne peuvent nullement de ce simple fait être qualifiés de « clandestins »[1], mais tout au contraire de « cultes constitutionnels », dès lors que les garanties de base prévues par la Constitution, dans le cadre du droit commun, sont offertes à tous, sans mesure préalable. Aucune atteinte aux garanties de base ne peut être liée à une absence de reconnaissance.

Si l’on concède que la reconnaissance des cultes est un tempérament porté à un principe de séparation (en vue notamment de prendre « des mesures positives permettant l’exercice effectif de [la] liberté de culte »), l’on conçoit sans doute aussi aisément qu’à cette reconnaissance ne soient pas seulement attachés des droits mais aussi des devoirs. Jusqu’où toutefois peut-on imposer des devoirs à des cultes ou à la laïcité organisée, comme conditions de leur reconnaissance, et jusqu’où peut-on (doit-on) « libérer » de ces devoirs complémentaires les cultes et organisations non reconnues ?

Construire un nouvel équilibre constitutionnel ?

Comment construire l’équilibre à trouver au regard des principes tout aussi important d’autonomie des cultes et de neutralité de l’Etat ? Quelles sont les limitations qui pourraient peser sur la liberté de cultes et convictions, selon qu’ils sont ou non reconnus ?

La Cour constitutionnelle rappelle constamment l’existence de deux types de contrôle : le premier tient à l’auteur de la norme, qui doit être non seulement législateur, mais aussi respectueux des règles de répartition des compétences entre les divers législateurs belges; l’autre contrôle tient à un examen de proportionnalité entre l’atteinte à la liberté ou à l’égalité et le but légitime poursuivi, dans la mesure de ce qui « nécessaire dans une société démocratique » selon la formule de l’article 9 de la Convention européenne des droits de l’homme.

Un groupe de travail[2] avait émis l’hypothèse de voir la Belgique rejoindre d’autres modèles européens qui prévoient un régime de reconnaissance à plusieurs niveaux, permettant de distinguer différents types d’implication sociale des religions et de philosophies, et de là différents niveaux d’équilibre entre leurs droits et leurs devoirs.  Dans le cadre du régime belge actuel, se pose aussi la question proche, (mais distincte), du statut des communautés locales non reconnues elles-mêmes mais relevant d’une dénomination globalement reconnue au Fédéral. Cette situation, loin d’être anormale, et encore moins illégale, est au cœur même du système d’objectivation du régime belge. En effet, la reconnaissance fédérale d’une dénomination n’a pas d’effet immédiat et global sur le temporel des cultes. Elle ouvre simplement la porte à des demandes locales de reconnaissance grain par grain, communauté par communauté, ministre par ministre, chaque fois sur la base de dossiers administratifs exigeants.

Aujourd’hui, comme hier, les questions religieuses sont très sensibles. Telle est même la raison d’être d’une garantie explicite en un domaine dont l’histoire a précisément montré qu’il était capable du meilleur comme du pire : tantôt source de cohésion et d’unité (parfois trop forte), tantôt idéal de diversité culturelle et morale (souvent instable, parfois violente, toujours un défi du principe de liberté).

Comment donc se saisir des instruments de politique publique pour soutenir les dimensions positives des grandes traditions de sens tout en en atténuant les risques de tension ou de dérives ? Jusqu’où l’instrument de reconnaissance peut-il aller sur cette voie ? N’est-il pas trop monolithique au regard de la diversification croissante des mouvements et des conceptions de sens, ou au regard des risques de plus en plus insaisissables liés aux diffractions sociales, dans un phénomène croissant d’incertitude.

Aggraver les conditions de reconnaissance, réduire les avantages encore offerts sans reconnaissance préalable, et créer des régimes intermédiaires certes plus souples mais dont l’extension plus grande permettrait un accompagnement social plus vaste : voilà trois pistes pragmatiques d’évolution probable des régimes des cultes.

Il est certain que plusieurs mutations sociologiques expliquent ces réorientations : d’une part, sécularisation et individualisation, faisant régresser l’adhésion aux dimensions positives des institutions religieuses, d’autre part, polarisations diverses entre xénophobie et radicalisation, mettant notamment en cause l’Islam et ses mécompréhensions mutuelles.

L’évolution du régime des cultes est confrontée à deux enjeux : le premier est celui d’un dilemme entre la volonté de l’autorité publique d’atténuer le « pouvoir » des leaders religieux et philosophiques et son besoin tout aussi pressant de renforcer la légitimité de ces leaders pour leur permettre de ne pas perdre leur rôle de structuration sociale dont on sait que le politique a besoin face à sa propre décrédibilisation.

Relancer les relations de confiance et de légitimité tout en accompagnant de plus près les dispositifs convictionnels, ne va pas de soi au regard des balises constitutionnelles[3]. Autant la liberté de religion ne peut conduire certains groupes à menacer la démocratie, autant la démocratie est précisément engagée dans le respect du pluralisme et des droits associés… Mais il en va aussi de principes plus techniques propres aux structures institutionnelles belges …

Exemples récents

C’est ce que reprécise très justement la Cour constitutionnelle sur plusieurs points (délimités en fonction des arguments soulevés par les requérants). On se borne ici à un premier aperçu en style télégraphique ; d’autres analyses suivront dans la littérature :

  1. 1.     Une abrogation de certains avantages concédés aux cultes non reconnus

Dans son arrêt n° 178 du 14 novembre 2019, la Cour estime que l’immunisation fiscale du précompte immobilier, jusque-là accordée aux édifices ouverts à l’exercice public de tout culte, peut désormais être restreinte par la Région de Bruxelles-Capitale au bénéfice des seuls cultes reconnus. La Cour note l’objectif légitime du législateur : « lutter contre la pratique des demandes d’exonération du précompte immobilier pour des immeubles affectés à des cultes fictifs ». La Cour prend toutefois deux précautions supplémentaires, qui lui sont dictées par la jurisprudence européenne : elle souligne d’abord que la liberté de religion n’emporte pas de soi un régime fiscal favorable aux cultes et que le requérant (l’ASBL « Congrégation Chrétienne des Témoins de Jéhovah de Forest ») ne démontre pas que la suppression d’une telle exemption (ne portant que sur un taux de taxation de 1,5 %, augmenté des additionnels locaux) « est disproportionnée par rapport aux ressources des cultes non reconnus et menacerait leur pérennité ou entraverait sérieusement leur organisation interne, leur fonctionnement et leurs activités religieuses ». La seconde précaution est encore plus importante, mais ne fait qu’annoncer une jurisprudence ultérieure : la Cour souligne en effet qu’il appartient aux requérants de solliciter eux-aussi la reconnaissance de leur culte… mais que  « pour le surplus, la procédure de reconnaissance des cultes, critiquée par les parties requérantes, n’est pas régie par la disposition attaquée, de sorte qu’elle ne fait pas l’objet du présent recours ».

  1. 2.     Un « enregistrement » comme niveau intermédiaire du régime des cultes

Dans son arrêt n° 203 du 19 décembre 2019, la Cour statuant sur un décret régional wallon « relatif à la reconnaissance et aux obligations des établissements chargés de la gestion du temporel des cultes reconnus », fait une distinction qui est liée à l’interprétation de la loi spéciale de 2001 régionalisant partiellement le régime du temporel du culte. En effet, selon le nouvel article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 6°, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, les Régions n’ont obtenu précisément compétence qu’à l’égard « des établissements chargés de la gestion du temporel des cultes reconnus ». C’est dès lors au sein de cette seule compétence, que la Région peut par exemple prévoir que les communautés locales relevant de dénominations reconnues ne seront elles-mêmes inclues dans le régime de reconnaissance qu’après un « enregistrement » préalable et l’attestation d’une « structure juridique » d’une durée de trois ans (structure dont la Cour précise qu’elle ne doit pas nécessairement être dotée de personnalité juridique). La Cour note que ce délai doit en toute hypothèse « demeurer raisonnablement court ». Plus fondamentalement, la Cour prend soin de noter que cet enregistrement n’est pas obligatoire pour l’ensemble des communautés non reconnues relevant de dénominations reconnues, mais seulement de celles qui en feraient le choix notamment en vue d’une reconnaissance ultérieure. Il ne s’agit dès lors pas en soi d’une mesure préventive prohibée par l’art. 19 de la Constitution.

En revanche, sont annulées les dispositions du décret qui étendaient ce régime d’enregistrement aux cultes nonreconnus. Selon nous, non pas en raison de ce que l’ « enregistrement » serait assimilé directement à une « reconnaissance » (qui relève de la seule autorité fédérale), mais bien parce que les Régions n’ont reçu compétence qu’envers le temporel des cultes reconnus, toute autre matière relevant résiduairement de la compétence fédérale.

  1. 3.     Une clause de loyauté aux principes démocratiques[4]

Dans son arrêt n°203 du 19 décembre 2019, la Cour examine une règle analogue à celle déjà imposée en Flandres depuis 2005 : l’obligation de joindre « pour les [membres du premier organe de l’établissement chargé de la gestion du temporel des cultes reconnus] dont le ou les ministres du culte, une déclaration sur l’honneur, dûment signée par chacun d’entre eux et attestant qu’ils s’engagent à : a) respecter la Constitution, la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et l’ensemble des législations existantes; b) ne pas collaborer à des actes contraires à la Constitution, à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et aux législations existantes; c) déployer les efforts nécessaires à ce que la communauté cultuelle locale dont elles sont membres ne soit pas associée à des propos ou à des actes contraires à la Constitution et à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ».

La Cour prend soin de noter, qu’à la suite des observations de la section législation du Conseil d’Etat, la formule prévue a été atténuée  et que les mots (prévus à l’avant-projet) « veiller à ce que la communauté… » ont été remplacés par les mots « déployer les efforts nécessaires à ce que la communauté cultuelle locale ». Pour la Cour (B.48.) « Dans une société démocratique, il est nécessaire de protéger les valeurs et les principes qui fondent la Constitution et la Convention européenne des droits de l’homme contre les personnes ou les organisations qui tentent de saper ces valeurs et principes ».

Enfin, que l’objectif du décret soit notamment de « prévenir la radicalisation revendiquée au nom des cultes » ne permet pas d’interpréter le décret plus extensivement comme un contrôle du contenu du message transmis lors des célébrations du culte ni donc comme une atteinte en soi à la liberté doctrinale des cultes (B35).

  1. 4.     Un contrôle de l’emploi des langues. 

La Cour prend surtout soin de noter, qu’à la suite des observations de la section législation du Conseil d’Etat, la formule prévue a été atténuée sur deux points. D’une part, la formule finale du décret ne crée plus une obligation linguistique spécifique, mais se limite à un simple rappel des obligations linguistiques prévues par les décrets communautaires, seuls habilités en la matière. Et d’autre part, la Cour prend soin de noter que ces obligations linguistiques ne porteront que sur les compétences administratives des établissements publics en charge du temporel, et non sur l’usage des langues du ministre du culte dans l’exercice de ses fonctions cultuelles ou spirituelles.

Conclusion

 En conclusion, les arrêts récents de la Cour constitutionnelle montrent la vigilance de celle-ci envers toute atteinte excessive à la liberté de culte, mais dans le même temps, montre aussi combien le régime constitutionnel belge est fait d’équilibre et suppose une articulation proportionnée et prudente entre l’autonomie des cultes et leur intégration en démocratie.

Sans doute la Cour constitutionnelle aurait-elle pu utiliser des formules plus positives à l’égard de ce qui est et doit rester une articulation naturelle et co-essentielle entre liberté de culte et démocratie. On regrettera de ce point de vue une formule agonistique comme celle par laquelle la Cour estime qu’ « une démocratie doit pouvoir se défendre avec énergie, et en particulier ne pas permettre que la liberté de religion et de culte, qui lui est propre et qui la rend vulnérable, soit utilisée afin de la détruire » (B48).

 Il est certain qu’il convient de se défendre contre les abus. En revanche, l’esprit garanti par la Convention européenne des droits de l’homme n’est précisément pas de considérer la liberté de culte comme une « vulnérabilité » mais comme un des cœurs de la démocratie, en indivisibilité avec l’ensemble des autres droits fondamentaux. Il en va de même de la liberté de culte garantie à l’Islam.

Louis-Leon Christians
Professeur à l’UCLouvain
Chaire Droit & Religions


[1] La Cour se réfère aux travaux préparatoires du décret, qui énoncent notamment : « L’identification de toutes les communautés dans lesquelles s’exerce une thématique cultuelle rencontre un objectif de transparence. En effet, si la liberté de culte est un droit fondamental auquel aucune norme ne peut déroger, il est normal d’attendre de ces communautés qu’elles signalent leur existence. Ceci implique notamment d’apporter la preuve du respect des normes de sécurité liées au bâtiment utilisé comme lieu de culte et d’assurer ce bâtiment, ce qui témoigne déjà d’une capacité de gestion administrative et d’un sens des responsabilités.

Par ailleurs, la procédure d’enregistrement doit permettre d’aider les autorités communales dans le travail de recensement global des lieux de culte. Ceci rencontre l’objectif de lutte contre les lieux de cultes clandestins qui échappent au contrôle de l’autorité publique » (Doc. parl., Parlement wallon, 2016-2017, n° 770/1, p. 3). On doit souligner l’ambiguïté de telles considérations. Autant le non-respect de règles de sécurité ou d’urbanisme est-il une infraction à la loi, autant la considération plus générale selon laquelle « qu’il est normal de se signaler » est-elle en porte-à-faux avec les recommandations du Conseil de l’Europe et de la Commission de Venise envers de telles règles soutenues par de nombreux régimes d’Europe de l’Est.

[2] L-L CHRISTIANS, M. MAGITS (co-prés.), La réforme de la législation sur les cultes et les organisations philosophiques non confessionnelles: Rapport du groupe de travail instauré par l’arrêté royal du 13 mai 2009. Bruxelles, décembre 2010.

[3] Voy. les nouvelles formes publiques de dialogues assorties de « charte », « pacte » et autre « déclarations ». Cfr A. OVERBEEKE, « Chartes et pactes avec les religions et la laïcité organisée », Commentaires de la Chaire Droit & Religions, 13 décembre 2019 : http://belgianlawreligion.unblog.fr/?p=1322

[4] Pour une analyse de ces « clauses de sauvegarde » en matière religieuse et philosophique, voy. St. WATTIER,  Le financement public des cultes et des organisations philosophiques non confessionnelles. Analyse de constitutionnalité et de conventionnalité, Larcier, 2016, sp. 474-573.



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