Pas de visa pour les imams de mosquées non reconnues

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Pourquoi un refus de visa à des ministres de cultes individuels pose problème à un niveau collectif
Une confusion quant au concept juridique de « reconnaissance » des cultes
Une atteinte à la liberté religieuse des communautés cultuelles « non-reconnues » ?

 

Un imam provenant de Turquie c. Theo Francken

Le mois dernier, le secrétaire d’état fédéral Theo Francken a indiqué sa satisfaction à voir le Conseil du Contentieux des Étrangers (CCE)[1] lui donner raison quant à la façon dont il a traité des demandes de visa introduite par des ministres du culte musulman : le gouvernement n’est pas obligé de délivrer de visas à des imams turcs qui voudraient prêcher dans des mosquées non reconnues[2]. Selon le CCE, dans ces cas les droits constitutionnels et conventionnels de la liberté religieuse ne sont pas violés, dès lors que ces imams se trouvaient à l’étranger et ne tombaient donc pas sous l’autorité de l’État belge[3].

Dans les médias, le secrétaire d’Etat estime que   » C’est une décision de principe importante. En plus, le Conseil reconnaît que le principe d’égalité n’est pas enfreint. Nous pouvons bel et bien établir une différence entre les mosquées reconnues et non reconnues pour délivrer des visas aux imams. Notre fermeté à l’égard des mosquées non reconnues reçoit donc un appui légal. » [4]

Notre objet n’est toutefois pas ici de commenter spécifiquement le raisonnement du Conseil quant aux droits individuels des imams concernés, mais plutôt de nous interroger sur la survie collective du des communautés religieuses locales qui s’abstiennent de toute demande de soutien financier de l’Etat et qui sont pour cela précisément qualifiées de «  non-reconnues ». Ces communautés qui se limitent à bénéficier du droit constitutionnel à l’existence, sans demander de financement, semblent appeler un regard de plus en plus péjoratif des pouvoirs publics.

La fermeté du gouvernement actuel est au fond orientée très explicitement vers cette catégorie en premier lieu et non vers la figure de l’imam. En effet, un imam turc qui veut prêcher dans une mosquée reconnue (et donc : subsidiée) n’est pas concernée par ces mesures. Le gouvernement veut, selon la formule du Secrétaire d’Etat « bel et bien établir une différence entre les mosquées reconnues et non reconnues pour délivrer des visas aux imams ».

En 2016, le Secrétaire d’Etat était déjà catégorique sur son Blog personnel.[k1] :  “La liberté de religion?! Depuis quand le droit à la liberté de religion équivaudrait à l’obligation de fournir des visas aux ‘import-imams’ ? Je ne limite nullement le droit de quiconque quand je n’accepte pas l’entrée de ces imams. Ou, pour le dire autrement, comment y aurait-il une violation de leur liberté de religion en refusant leur entrée ? Ne peuvent-il pas manifester leur religion comme imam dans un autre pays? Ou encore mieux, en Turquie?” [5]

La politique de Th. Francken dans ce domaine n’est pas une première. Déjà en 2000 le ministre de la Justice Marc Verwilghen signalait « qu’un arrêt de l’immigration a été instauré en 1986 par le ministre de la Justice, à l’époque compétent en matière d’immigration, tant à l’égard des professeurs de religion qu’à l’égard des imams ». Et d’en préciser les raisons : « Depuis, les imams doivent être choisis au sein de la communauté musulmane en Belgique ».[6]

Des communautés religieuses sans ministre du culte ?

Le visa du ministre du culte ne concerne pas que ce dernier, à titre individuel. Les communautés religieuses, musulmanes ou autres, reconnues ou non, sont elles-mêmes titulaires de droits fondamentaux, garantis par la Constitution (art. 19-21 Const.) et par la Convention européenne des droits de l’homme (9, 11, 14 CEDH). Ces communautés sont directement impactées par les mesures restrictives concernant la venue de leurs ministres religieux ; si elles ne sont pas reconnues (ou font partie d’un culte non-reconnu) le refus de visa les limite dans leurs possibilités d’engager un ministre de culte.

A l’exception de l’église catholique belge dont l’essentiel des communautés locales sont bien reconnues [7],  les autres cultes reconnus ont chacun un certain nombre de communautés locales non-reconnues. Cette situation s’explique par divers contextes socio-historiques, mais demeure en tout hypothèse conforme à la Constitution. Or, les nouvelles mesures vont compliquer singulièrement leur existence si elles ont besoin de ministres de culte venant d’un état non-UE. On notera qu’ en 2006, 12% des ministres de culte rémunérés par l’Etat belge étaient étrangers.[8]

Pour le Conseil du Contentieux des Etrangers, il n‘y aurait pas de problème sur ce terrain : « En ce qui concerne la violation alléguée du principe d’égalité en tant que principe de bonne administration, le Conseil observe que la différence de traitement dans l’appréciation des demandes de visa d’imams qui se trouvent en principe dans une situation comparable, repose non seulement sur un critère objectif, à savoir l’impossibilité pour l’Etat Belge de désigner quelqu’un officiellement comme imam en cas de non-reconnaissance de la communauté de culte locale, mais est également raisonnablement justifiée. »[9]

Les choses ne nous semblent pas si simples. Ainsi, comment une communauté juive anversoise non-reconnue (en dehors des trois communautés reconnues locales) ne pourra plus engager un rabbin israëlien, si le gouvernement applique la règle nouvelle d’une façon indiscriminée. Le visa lui sera refusé à lui-aussi. Pour le CCE la différence de traitement dans l’appréciation des demandes de visa de rabbins qui se trouvent en principe dans une situation comparable, reposerait  non seulement sur un critère objectif, à savoir l’impossibilité pour l’Etat Belge de désigner quelqu’un officiellement comme rabbin en cas de non-reconnaissance de la communauté de culte locale, mais est également raisonnablement justifiée.

Pour nous, la question primordiale n’est donc pas le droit d’accès individuel (et donc une obligation de l’état belge de fournir un visa) des ministres de cultes, par exemple le rabbin américain qui voudrait servir une communauté juive à Anvers, mais le droit des communautés religieuses en Belgique de se fournir en leaders religieux, en particulier en cas de pénurie locale (ce qui est patent pour presque toutes les dénominations minoritaires, mais aussi pour l’église majoritaire[10]).

Questions fondamentales de droit constitutionnel et international

Pendant longtemps, le droit belge a respecté le principe que le choix d’un ministre de culte (choix libre, art. 21 Constitution) inclut l’éventualité du choix d’un étranger.

Mais depuis 1999 déjà, les choses ont commencé à changer. Seuls les ministres des cultes reconnus sont dispensés de permis de travail depuis l’Arrêté royal du 9 juin 1999 relatifs aux travailleurs étrangers[11]. Auparavant, tous les ministres des cultes bénéficiaient d’une telle dispense, au regard de la nature vocationnelle de leurs activités. Cette modification altérait la position des cultes non-reconnus et les plaçait dans une situation moins facile. Les missionnaires mormons firent ainsi valoir, par voie diplomatique, une atteinte de la Belgique à la liberté de religion [12].

Il reste que les restrictions adoptées par l’Arrêté royal du 9 juin 1999 relatifs aux travailleurs étrangers laisse précisément encore une porte ouverte aux communautés non reconnues et à leurs ministres : celle d’une demande officielle d’un tel permis. Les nouvelles restrictions de 2016 en matière de visa sont bien plus sévères. Certaines communautés n’auront plus accès à leurs ministres.

A la différence également de l’Arrêté royal de 1999, la position actuelle de l’administration de Th. Franken, ne semble pas reposer sur une habilitation légale qui autoriserait explicitement un traitement inégal tant au détriment des cultes non reconnus, qu’au détriment des communautés locales non reconnues relevant de cultes reconnus.

Le statut de culte « non-reconnu » n’est pas un statut inférieur en termes de droits fondamentaux et de liberté de base, dans le contexte droit de l’homme et dans le contexte du droit de cultes belge. Il signifie seulement l’absence de soutien financier spécifique. Il est d’ailleurs possible qu’une communauté locale d’un culte reconnu reste toujours trop petite pour satisfaire le critère démographique utilisé dans la pratique administrative belge (un minimum d’environ deux cent cinquante croyants) et doive donc rester « non reconnue » pour toujours. Cela ne signifie pas qu’elle perde le bénéfice de ses droits fondamentaux à la liberté de religion, mais seulement l’octroi de soutien financier.

Quel est l’argument du gouvernement pour différencier les politiques de visa de longue durée selon le statut que la communauté cultuelle aurait ou non acquis au regard du financement des cultes?   L’impossibilité pour l’Etat belge de « désigner quelqu’un officiellement » comme ministre de culte ? Cet argument, utilisé par le CCE, ne nous semble pas recevable en droit constitutionnel : l’article 21 de la Constitution prévoit explicitement que l’Etat n’a le droit d’intervenir ni dans la nomination ni dans l’installation des ministres d’un culte quelconque.

Il est utile à ce propos de prendre en compte les déclarations du Ministre-Président Bourgeois au Parlement flamand, concernant cette politique de refus de visa : ce dernier estime précisément que cette politique appelle un examen plus approfondi au regard des exigences de la liberté de religion : «  Je pense que le gouvernement fédéral devrait investiguer sur un certain nombre de questions. Quelles conditions peuvent être mises au subventionnement fédéral et à la reconnaissance d’ Imams? Peut-on imposer certaines conditions à l’égard d’Imams non reconnus ? Encore une fois, il y va de la liberté de religion et de culte, et d’une proportionnalité à trouver. Des solutions doivent être trouvées. Je ne les ai pas et j’ignore si quelqu’un les a. Une étude doit être requise sur ces points. Les réponses ne s’improvisent pas. » [13]. Le Ministre-Président G. Bourgeois a raison selon nous. Une vérification est nécessaire.

Le statut juridique des communautés non reconnues au sein des cultes reconnus devrait être mieux identifié. Il est erroné, à notre avis, d’utiliser l’octroi de visa comme outil en vue de forcer les collectivités locales à solliciter leur reconnaissance. Il est également injuste de placer les petites communautés locales (sans probabilité de reconnaissance) dans l’impossibilité d’engager un ministre du culte extérieur à l’UE. La situation juridique des communautés locales appartenant à des cultes non reconnus doit être clarifiée également. On renverra notamment sur ce point au même appel du Rapport Christians-Magits concernant la réforme du régime des cultes (SPF Justice, 2012).

Pour conclure : (a) Un traitement différencié dans l’octroi des visas, s’il était maintenu, devrait se fonder sur une justification plus convaincante en droit constitutionnel. (b) Si l’octroi (et le refus) de visa est interprété comme une ingérence dans la liberté de culte collectif des communautés locales concernées, il importe que le gouvernement fasse la preuve que cette restriction respecte les conditions prévues par la Convention européenne des droits  de l’homme. (art. 9, § 2 CEDH)

 

Adriaan Overbeeke
Professeur à la Vrije Universiteit Amsterdam  et chercheur, Universiteit Antwerpen
Associé à la Chaire Droit & Religion (UCL)


[1] Voyez les quatre décisions du CCE : http://www.rvv-cce.be/fr/actua/refus-visa-imams-turcs

[3] Voyez les quatre décisions du CCE : http://www.rvv-cce.be/fr/actua/refus-visa-imams-turcs

[6] Q&R Chambre 1999-2000, Bull. B017, 7 février 2000, p. 1842 (question n° 76 Vandeurzen) (web : http://www.dekamer.be/QRVA/pdf/50/50K0017.pdf)

[7] Sans compter les communautés catholiques étrangères, très nombreuses dans les grandes agglomérations.

[8] Q&R Chambre 2006-2007, Bull. 144, 27 novembre 2006, p. 28095 (question n° 1102 De Padt) (web : http://www.dekamer.be/QRVA/pdf/51/51K0144.pdf.

[10] Cfr la présence de ministres de culte d’origine africaine dans plusieurs paroisses reconnus catholiques.

[11] Art. 2,6° AR 9 juin 1999 portant exécution de la loi du 30 avril 1999 relative à l’occupation des travailleurs étrangers, MB 26 juin 1999.

[12] Dans le Rapport du Secrétariat d’Etat américain relatif à la liberté de religion dans le monde de 2003, on lit  : “The Mormon Church continues to work to resolve the problem of obtaining visas for its missionaries. The Government had suspended visa issuance to Mormon missionaries for several months in 2000 and again beginning in November 2001. Mormon missionaries, who work as unpaid volunteers, do not qualify to obtain the work permits necessary to obtain visas under the Foreign Worker’s Act of 1999, nor do they qualify for missionary visas due to the unrecognized status of the Church of Latter-day Saints. In June 2002, through the efforts of church officials and the U.S. Embassy, the Ministry of the Interior and the Ministry of Foreign Affairs agreed to exempt volunteer Mormon missionaries from the certificate requirement. (…) In March 2003, Mormon Church representatives appealed to the Government to formalize the agreement in writing. At the end of the period covered by this report, there still was no written agreement.




La tutelle parallèle des cultes

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A propos d’un arrêt de la Cour constitutionnelle du 1er octobre 2015

Par un arrêt du 1er octobre 2015, la Cour constitutionnelle a rejeté l’essentiel des recours introduit par plusieurs Evêques catholiques contre le décret de la Région wallonne du 13 mars 2014 « modifiant le Code de la démocratie locale et de la décentralisation et diverses dispositions relatives à la tutelle sur les établissements chargés de la gestion du temporel des cultes reconnus ». Seule est invalidée une disposition traitant de la tutelle des séminaires, pour violation de la règle de répartition des compétences qui maintient à ce jour les séminaires sous l’autorité… du pouvoir fédéral (en raison d’un silence sur ce point de l’Art. 6 § 1er, VIII, alinéa 1er, 6° de la loi spéciale du 8 aout 1980).

Le recours avait introduit une longue série de reproches envers le Décret, tous centrés sur l’intuition générale d’une régression de l’autorité de l’Evêque sur la gestion matérielle du culte et sur une emprise croissante des autorités communales qui deviendraient, de la sorte, juge et partie au plan de la tutelle administrative. D’autres moyens reprochaient au Décret de négliger les spécificités diverses des cultes, et de les assimiler à des établissements purement séculiers, comme le CPAS.

On voudrait ici souligner trois positions non anodines prises par la Cour, qui émergent au détour de divers développements constitutionnels de technique administrative.

Le Joker de la rationalisation des dépenses

La première tient à l’effet joker que la Cour semble concéder à « l’objectif de rationalisation des dépenses au niveau local » (not. B.28.3, B.35.3.). Cet objectif est admis de façon péremptoire comme une « justification raisonnable » à diverses limitations. Ni discussion, ni évaluation, ni argumentation ne viennent fonder cette « raisonnabilité ». Certes, l’assainissement des dépenses publiques est une perspective éminemment louable et qu’il constitue certes un début de justification recevable. Mais doit-on rappeler que l’impact du budget des cultes sur les communes wallonnes est de l’ordre global de… 1% (à l’ordinaire, et 1 % à l’extraordinaire) ? L’ériger en facteur d’immunité constitutionnelle semble peu rassurant.

Certes, la Cour, à la suite du gouvernement, laisse bien entendre qu’il en irait d’une question d’opportunité, davantage que de constitutionnalité. On relèvera bien que seuls les traitements et pensions des ministres des cultes font l’objet explicite d’une garantie constitutionnelle à l’art. 181, et non les subventions aux établissements de gestion du temporel des cultes. Lorsqu’il y va d’une obligation constitutionnelle explicite, la Cour écarte les arguments économiques, comme en atteste son arrêt du 26 juillet 2007, n° 110), dans lequel, à propos de l’organisation des cours de religion à l’école publique imposée par l’art. 24, elle affirme bien que « Toute mesure qui serait de nature à empêcher, à entraver ou à pénaliser ce choix, fût-elle économiquement justifiée, violerait cette disposition constitutionnelle » (B.7.1) (notre accent). Dans le cadre de l’arrêt sous rubrique, était certes en cause l’autonomie des cultes, mais sans un lien constitutionnel explicite avec la subvention du temporel des cultes. Ce lien constitutionnel plus lâche suffit-il toutefois à libérer la Cour de tout contrôle des arguments de politique budgétaire ? A partir de quand, et selon quels critères plus précis, un argument budgétaire permet-il de bypasser un contrôle constitutionnel, et notamment en période de crise économique ? Telle est la première question que l’arrêt laisse posée.

L’égalité des cultes par identité de traitement

La deuxième affirmation qui retiendra l’attention est celle de « l’identité de traitement entre les différents cultes reconnus ». Alors que l’égalité se définit usuellement comme principe de proportionnalité et de différentiation des situations distinctes (CourEDH Thlimennos c. Grèce, 6 avril 2000, n° 34369/97), principe que la Cour avait confirmé en matière de culte dans un arrêt du 26 juillet 2007 (n°110) (1), elle en décide différemment ici en matière de délai. Le principe d’identité conduit en l’occurrence à ne pas moduler les courts délais impartis aux chefs de culte en fonction du nombre d’établissements cultuels relevant de l’organe représentatif du culte » (B.23.2 ; B.34.3). Qu’un culte soit pourvu de peu de communautés ou de nombreux établissements, ne change rien selon la Cour. L’avis sur les budgets des 520 fabriques du diocèse de Liège [A.9.2.] devra être assuré en vingt jours (de rigueur dorénavant), à l’identique d’un culte minoritaire ne comptant que deux ou trois établissements cultuels à vérifier. Sans doute le budget fédéral d’un culte important couvrira-t-il les besoins humains et matériels des organes représentatifs pour assurer les missions imposées. Mais il n’est pas sûr non plus que ce dernier argument, absent de l’arrêt, soit celui qui fonde la position de la Cour. Celle-ci avait en effet déjà admis que la charge de travail imposée aux chefs de culte puisse être assez librement accrue par les pouvoirs publics, mais du moins la Cour basait-elle ses raisonnements antérieurs sur un argument de proportionnalité spécifique à chaque culte (1).

L’appel à une tutelle religieuse autonome et parallèle

La troisième affirmation, particulièrement remarquable, articule un principe banal à une application rarement explicitée dans le contexte de la régulation publique des religions et philosophies en Belgique. Le principe banal, et fondamental, est celui de l’autonomie des cultes et de l’autorité des chefs de culte dans leur sphère propre. L’application inédite tient à retourner l’argument de cette autonomie pour justifier que les chefs de cultes ne voient plus leur autorité de tutelle religieuse renforcée avec la même intensité par l’injonction de la loi étatique, en l’occurrence du décret régional. Ce recul du rôle des chefs de culte dans le cadre de la tutelle régionale ne leur causerait aucun préjudice dès lors qu’ils restent libres constitutionnellement, selon la Cour, d’organiser une tutelle religieuse parallèle fondée sur leur propre autorité canonique. Les fabriques et établissements publics ne se trouvent pas « libérés » de leur chef de culte dès lors qu’un décret ne peut abroger l’autonomie des cultes. Au contraire l’autorité de ces chefs de cultes continuent à s’imposer, sur la base de la garantie constitutionnelle d’autonomie, y compris donc envers les membres de ces établissements publics mixtes, en ce inclues, laisse entendre la Cour, des matières comme la politique de gestion des patrimoines privés de ces établissements.

L’arrêt est clair sur ces principes : « La liberté de religion et l’autonomie d’organisation des communautés religieuses qui en découle ne signifient pas que le législateur décrétal soit tenu, lorsqu’il organise la tutelle sur les établissements chargés de la gestion du temporel des cultes reconnus, de recueillir en toutes hypothèses l’avis de cet organe représentatif préalablement à l’exercice de la tutelle. Si, dans les hypothèses où soit l’avis conforme, soit l’avis de l’organe représentatif du culte est requis dans le cadre de l’exercice de la tutelle, le législateur décrétal accepte de prendre en compte le rôle de cet organe à l’égard des établissements chargés de la gestion du temporel des cultes reconnus, la liberté religieuse n’impose toutefois pas de solliciter cet avis avant toute décision de l’autorité de tutelle, ni d’organiser au niveau de la tutelle publique des relations internes qui relèvent précisément de l’autonomie organisationnelle des communautés religieuses. » (B.22.4.) (notre accent).

Que l’autonomie des cultes puisse fonder une tutelle religieuse parallèle sur des établissements publics mixtes en charge du temporel des cultes est une affirmation forte. Elle concerne d’ailleurs non seulement les cultes, mais sans doute également les établissements de la laïcité organisée, soumis au régime de la loi du 21 juin 2002, encore distinct à ce jour. Des autorités convictionnelles reçoivent ainsi le blanc seing de la Cour constitutionnelle pour exercer une autorité légitime parallèle sur les membres de structures publiques mixtes de gestion. Sans doute la garantie d’autonomie n’avait-elle jamais été formulée de la sorte. Faut-il s’en réjouir ? Ne peut-on y voir une prise de risque étonnante qui semble encourager une opacité jusque là évitée. Jusqu’où se trouvent légitimées ces tutelles religieuses ou laïques parallèles ? Comment baliser à neuf les garanties en matière de double loyauté ? Plus généralement, et au delà de la présente espèce, est-on sûr qu’à renvoyer dans l’ombre les religions et philosophies, on tienne la meilleure articulation des droits de l’homme et de la démocratie ?

Mais alors, en conclusion, entre une intrusion excessive de l’Etat dans le rôle des chefs de culte et le délaissement total de ceux-ci, n’y aurait-il qu’un mauvais dilemme politique ? On ne doutera pas qu’une voie médiane puisse et doive être trouvée. C’est en tout cas ce qu’a essayé ponctuellement de montrer la Cour, en soulignant dans certaines formules combien l’autorité religieuse demeurerait informée par les autorités de tutelle administrative, et continuerait à « avoir le dernier mot » pour ce qui relève de la célébration du culte…

Il reste que l’ajustement de ces quelques « boulons » laisse posée une question majeure : celle de la portée de principe de cet arrêt, moins technocrate qu’il n’y paraît. La brièveté des formules de l’arrêt, procédant plus souvent par affirmation que par argumentation ne permettra pas de le savoir pour l’instant.

Louis-Leon Christians
Titulaire de la chaire de droit des religions (UCL)

Note
(1) Arrêt du 26 juillet 2007, n° 110, à propos de nouvelles charges administratives imposées par la Communauté française dans le suivi des nominations des professeurs de religion : après avoir indiqué qu’ « en associant les autorités du culte à la procédure de désignation de leurs enseignants, le législateur décrétal fait écho au souci d’« assurer aux chefs de culte la place et la compétence qui leur sont propres, ce tant à l’entame qu’au cours de la carrière de l’enseignant de la religion » (B.8.2) (notre accent) la Cour poursuit « Sans qu’il y ait lieu de décider si le fait pour une autorité du culte de devoir affecter à la tenue de ce classement des moyens antérieurement consacrés à d’autres tâches constitue une ingérence dans l’exercice des droits qui sont garantis par les dispositions invoquées par les parties requérantes, il y a lieu de constater que celle-ci n’est pas manifestement déraisonnable eu égard à l’importance limitée de cette tâche dans le chef de la première partie requérante [orthodoxe] » (B.8.3) (notre accent).



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