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Depuis plus de vingt ans…

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-1- Depuis plus de vingt ans, les organisations bouddhistes belges multiplient les efforts pour faire reconnaître le bouddhisme, une reconnaissance non comme culte mais comme philosophie qui pourrait être basée sur l’article 181 § 2 de la Constitution [[i]] (voyez déjà dans ce sens, un commentaire datant de 2000 [[ii]] et le blog publié ici en 2017 par Stéphanie Wattier [[iii]]). Le gouvernement fédéral indiquait en 2008 que «le choix de demander la reconnaissance comme culte sur la base de l’article 181, § 1er, de la Constitution ou sur la base de l’article 181, § 2, de la Constitution comme une philosophie non confessionnelle relève de la compétence du culte ou du mouvement philosophique qui introduit la demande»[[iv]].Or, il faut se rendre compte que le statut juridique et matériel qui résulte de ce choix entre les deux paragraphes de l’article 181 Constitution diffère profondément.

-2- Dans sa Note de politique générale du ministre de la Justicepour 2007, la ministre Laurette Onkelinx faisait mention de l’ambition de reconnaître le bouddhisme: «Certains cultes (comme le bouddhisme ou les syriaques) se sont manifestés en 2005-2006 pour obtenir une reconnaissance officielle de la part de l’Etat belge. La procédure d’examen, qui suppose notamment l’avis des différentes entités fédérées, est toujours en cours» [[v]]

 -3- La situation n’a guère changé depuis. Fin 2017 Stéphanie Wattier signalait, dans un blog intitulé «2006-2017 – le long chemin du bouddhisme» [[vi]] que la reconnaissance du bouddhisme était un processus de longue durée, mais qu’on espérait de voir les résultats en 2018 oo au plus tard, mai 2019.

Et effectivement, en juillet 2018 un avant-projet de loi a été envoyé pour avis au autorités régionales. Les provinces en Région flamande se sont montrées critiques, et même négatives à l’égard de cet avant-projet (ou n’ont même pas donné d’avis) [[vii]]. La Note de politique générale du ministre de la Justice pour 2019 suggère que l’objectif est en vue : «Enfin, l’avis des différentes régions relatif à la reconnaissance du bouddhisme comme courant philosophique non-confessionnel a été sollicité. Cette reconnaissance éventuelle sera discutée au sein du gouvernement dès réception de ces avis.» [[viii]]

-4- Simultanément, le député Elio Di Rupo (lui-même jadis premier ministre responsable pour de l’avancement du dossier de reconnaissance entre 2011 et 2014) s’est réintéressé à ce  dossier, comme le montrent les deux questions parlementaires posées le 23 août 2018 au ministre Koen Geens:

«1. Pourriez-vous indiquer l’état d’avancement de cette procédure de reconnaissance du bouddhisme en Belgique? 

2. En tant que ministre fédéral ayant la tutelle sur les cultes, vous êtes compétent pour cette possible reconnaissance mais celle-ci aurait également un impact sur les entités fédérées. Avez-vous entamé des discussions avec les Communautés et Régions concernant la demande de l’UBB? Le cas échéant, pouvez-vous m’informer de la teneur de cette concertation?» [[ix]].

Fin 2018 les questions sont toujours restées sans réponse, mais les réactions officielles de la Région flamande laissent entrevoir un possible obstacle dans cette concertation entre niveau fédéral et niveau régional/communautaire. Il suffit de relire l’avis négatif (circonstancié) de la province Anvers dans le cadre de la consultation régionale sur l’avant-projet de loi [[x]]. L’avant-projet est considéré prématuré et difficile à intégrer dans le système du droit des cultes. Entretemps, la démission du premier ministre Charles Michel en décembre 2018, semble conduire le gouvernement à se limiter aux affaires courantes……

-5- La réponse la plus claire quant à savoir si les autorités fédérales ont une volonté sincèrede faire avancer le dossier se trouve en fait dans les budgets. Depuis novembre 2018, le budget de la Justice 2019 était en cours d’examen à la Chambre. Comparé avec les budgets précédents, le budget initial de 2019 prévoyait un financement réduit pour la structuration du bouddhisme; il s’agissait en fait des moyens octroyés depuis 2008 à la coupole Union bouddhique de Belgique (UBB)[[xi]] mentionnée ci-dessus. Pour les traitements et pensions des délégués bouddhistes (art. 181 Constitution) rien n’était prévu dans ce budget 2019, ce qui est normal, vu que le bouddhisme n’est toujours pas reconnu. Ce budget est cette fois caduc en raison de la démission du Gouvernement.

-6- Depuis dix ans déjà le législateur octroyait l’UBB des subsides annuels [[xii]]Dès le début, en 2008, le ministre de la Justice en avait indiqué la perspective: «L’Union bouddhique de Belgique se voit octroyer une subvention, dont le montant est fixé sur une base annuelle en fonction de l’avancement du dossieraprès concertation préalable avec l’Union bouddhique de Belgique. Cette subvention vise à donner une structure au bouddhisme en Belgique. Si à l’issue de cette structuration il s’avère que le bouddhisme en tant que philosophie non confessionnelle remplit les critères de reconnaissance définis par l’autorité fédérale, la procédure de reconnaissance définitive pourra être entamée dans le cadre d’une deuxième étape législative» [[xiii]].

-7- Cet octroi de subventions, conditionnel, fait état de l’application de “critères de reconnaissance définis par l’autorité fédérale”. Le droit des cultes attend depuis longtemps de tels critères. Un accord de coopération, conclu en 2004, annonça déjà une «législation fédérale spécifique sur les critères de reconnaissance»[[xiv]]. Quatorze ans plus tard, il n’ y a pas de trace d’une telle législation, même pas une avant-projet de loi. Or, on peut noter qu‘en 2010 déjà le Groupe de travail Christians-Magits a présenté une proposition pour une législation fédérale dans laquelle cette question des critères de reconnaissance faisait l’objet d’une piste de réponse [[xv]] ; depuis lors, rien ne s’est donc passé.

Curieusement, en ce qui concerne le bouddhisme, le Groupe de travail suggérait d’assigner une reconnaissance sans attendre cette loi-critères [[xvi]]. Cela ne me semble pas évident. Une question d’égalité de traitement se pose en effet : pourquoi reconnaître le bouddhisme de façon ad hoc, sans attendre l’adoption de la législation générale annoncée… il y a quinze ans dans l’accord de coopération?

Pourquoi ne pas donner cet avantage aux hindous ou à l’église syriaque, communautés qui attendent aussi depuis longtemps la reconnaissance? [[xvii]] En septembre 2018, Marc Uyttendaele signalait que «nombreux sont les cultes, tels les Bouddhistes, qui cherchent en vain, depuis longtemps, à obtenir leur reconnaissance. Cette impuissance frappe également des courants particuliers ou minoritaires de cultes plus larges. Ainsi, par exemple, les Alevis qui sont à peine représentés au sein de l’Exécutif des Musulmans de Belgique et qui pratiquent un islam original et particulier ont également en vain envisagé leur reconnaissance» [[xviii]]

-8- On ne peut cependant s’empêcher de penser qu’il n’y a pas, au niveau fédéral un sense of urgency, à l’égard des divers dossiers de reconnaissance en attente – en particulier le dossier du bouddhisme – ou en ce qui concerne l’engagement visé dans l’Accord de coopération. Cette attitude doit sans doute être rapprochée de l’attention considérable que le fédéral consacre au dossier du culte musulman. Cependant, il s’agit une fois encore d’un problème d’égalité : depuis presque vingt ans déjà, les bouddhistes cherchent une possibilité d’être reconnus, sans aucun résultat.

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Les spécificités et sensibilités d’une reconnaissance
comme philosophie non-confessionnelle

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-9- On ne peut soulever contre ces observations l’objection que le processus de reconnaissance de la laïcité organisée a demandé plus de vingt ans, de 1981 à 2002. En effet, pendant cette période, les laïques ont bénéficié de la plupart des privilèges matériels de la reconnaissance, et ce bien avant2002 : par exemple, en Communauté flamande [[xix]], la responsabilité pour les cours de morale ou la présence dans l’ aumônerie militaire ou, autre type de soutien, l’accès à la radio-télévision (chaînes publics) ou encore, en Communauté française le subventionnement des maisons de la laïcité. En 2018, les bouddhistes, eux, ne sont toujours pas éligibles à ce type d’avantages. Le régime juridique des communautés bouddhistes depuis la loi de 2008 (subside annuel prévu pour l’UBB) me semble donc nettement défavorisé par rapport à la situation de la laïcité organisée depuis la loi de 1981 (subside annuelle pour le Conseil central laïc (CCL)[[xx]]

-10- Que faire? Continuer coûte que coûte avec l’avant-projet de loi actuel et reconnaître le bouddhisme aussitôt dans un régime juridique sui generis, pour éviter d’être accusé de discrimination? Ce serait compréhensible, mais j’estime qu’ à long terme la multiplication de régimes divergents aggraverait le problème plutôt que l’inverse. L’avant-projet produirait  probablement de nouvelles discrimination. Déjà en 2008 le Conseil d’Etat, confronté aux premières étapes de la procédure de reconnaissance, avait signalé : “L’auteur de l’avant-projet doit être en mesure de justifier la différence de traitement du régime envisagé par rapport à celui qui est organisé pour les cultes reconnus et pour les organisations reconnues par la loi qui offrent une assistance morale selon une conception philosophique non confessionnelle”[[xxi]]. Je crains que l’avant-projet de 2018 suscite des commentaires similaires.

-11- Il est probablement plus judicieux, comme suggéré par Stéphanie Wattier, de commencer par «une réflexion plus fondamentale sur la pertinence du maintien d’un soutien actif aux religions et aux organisations philosophiques non confessionnelles»[[xxii]]. Dans un Etat qui subventionne l’ensemble des activités sociales, il semblerait aussi nécessaire de verifier dans le cadre d’une telle réflexion s’il n’est pas discriminatoire de traiter moins favorablement les cultes et philosophies que les sports, la culture ou les arts. Demeure toutefois la question des modalités et également des critères d’une répartition équitable. Dans l’hypothèse où se confirme le maintien du régime actuel, une plus grande clarté serait certainement nécessaire (a) quant aux critères justifiant la reconnaissance d’une communauté religieuse ou philosophique et (b) quant à la marge de manœuvre du gouvernement dans la structuration de ces catégories. Il convient aussi d’éclaircir la signification de l’article 21, alinéa 1 de la Constitution. Une révision de cet article était prévue pour la législature 2014-2019 [[xxiii]], mais rien n’a été fait à cet égard.

-12- Par ailleurs, il faut savoir qu’une reconnaissance prématurée et hâtive au niveau fédéral n’aurait pas nécessairement pour effet que les régions (ou la Communauté germanophone) y donnent suite. Depuis 2017, la Région Flamande a tout simplement bloqué la reconnaissance de communautés locales (un moratoire non-discriminatoire, parce que d’application pour tous les cultes reconnus [[xxiv]]. Mais, en raison des choix asymétriques (discriminatoires ?) de la Loi Spéciale, il reste toujours possible d’échapper à ce type de résistance régionale : en effet, à l’heure actuelle, les Régions n’ont compétence qu’à l’égard des cultes et non à l’égard des communautés des organisations philosophiques reconnues sous l’article 181 § 2 Constitution…

-13 - Heureusement, dans les diverses traditions bouddhistes, la patience est une vertu…

Prof. Adriaan Overbeeke
Vrije Universiteit Amsterdam / Universiteit Antwerpen

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Pourquoi un refus de visa à des ministres de cultes individuels pose problème à un niveau collectif
Une confusion quant au concept juridique de « reconnaissance » des cultes
Une atteinte à la liberté religieuse des communautés cultuelles « non-reconnues » ?

Un imam provenant de Turquie c. Theo Francken

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Le mois dernier, le secrétaire d’état fédéral Theo Francken a indiqué sa satisfaction à voir le Conseil du Contentieux des Étrangers (CCE)[1] lui donner raison quant à la façon dont il a traité des demandes de visa introduite par des ministres du culte musulman : le gouvernement n’est pas obligé de délivrer de visas à des imams turcs qui voudraient prêcher dans des mosquées non reconnues[2]. Selon le CCE, dans ces cas les droits constitutionnels et conventionnels de la liberté religieuse ne sont pas violés, dès lors que ces imams se trouvaient à l’étranger et ne tombaient donc pas sous l’autorité de l’État belge[3].

Dans les médias, le secrétaire d’Etat estime que   » C’est une décision de principe importante. En plus, le Conseil reconnaît que le principe d’égalité n’est pas enfreint. Nous pouvons bel et bien établir une différence entre les mosquées reconnues et non reconnues pour délivrer des visas aux imams. Notre fermeté à l’égard des mosquées non reconnues reçoit donc un appui légal. » [4]

Notre objet n’est toutefois pas ici de commenter spécifiquement le raisonnement du Conseil quant aux droits individuels des imams concernés, mais plutôt de nous interroger sur la survie collective du des communautés religieuses locales qui s’abstiennent de toute demande de soutien financier de l’Etat et qui sont pour cela précisément qualifiées de «  non-reconnues ». Ces communautés qui se limitent à bénéficier du droit constitutionnel à l’existence, sans demander de financement, semblent appeler un regard de plus en plus péjoratif des pouvoirs publics.

La fermeté du gouvernement actuel est au fond orientée très explicitement vers cette catégorie en premier lieu et non vers la figure de l’imam. En effet, un imam turc qui veut prêcher dans une mosquée reconnue (et donc : subsidiée) n’est pas concernée par ces mesures. Le gouvernement veut, selon la formule du Secrétaire d’Etat « bel et bien établir une différence entre les mosquées reconnues et non reconnues pour délivrer des visas aux imams ».

En 2016, le Secrétaire d’Etat était déjà catégorique sur son Blog personnel.[k1] :  “La liberté de religion?! Depuis quand le droit à la liberté de religion équivaudrait à l’obligation de fournir des visas aux ‘import-imams’ ? Je ne limite nullement le droit de quiconque quand je n’accepte pas l’entrée de ces imams. Ou, pour le dire autrement, comment y aurait-il une violation de leur liberté de religion en refusant leur entrée ? Ne peuvent-il pas manifester leur religion comme imam dans un autre pays? Ou encore mieux, en Turquie?” [5]

La politique de Th. Francken dans ce domaine n’est pas une première. Déjà en 2000 le ministre de la Justice Marc Verwilghen signalait « qu’un arrêt de l’immigration a été instauré en 1986 par le ministre de la Justice, à l’époque compétent en matière d’immigration, tant à l’égard des professeurs de religion qu’à l’égard des imams ». Et d’en préciser les raisons : « Depuis, les imams doivent être choisis au sein de la communauté musulmane en Belgique ».[6]

Des communautés religieuses sans ministre du culte ?

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Le visa du ministre du culte ne concerne pas que ce dernier, à titre individuel. Les communautés religieuses, musulmanes ou autres, reconnues ou non, sont elles-mêmes titulaires de droits fondamentaux, garantis par la Constitution (art. 19-21 Const.) et par la Convention européenne des droits de l’homme (9, 11, 14 CEDH). Ces communautés sont directement impactées par les mesures restrictives concernant la venue de leurs ministres religieux ; si elles ne sont pas reconnues (ou font partie d’un culte non-reconnu) le refus de visa les limite dans leurs possibilités d’engager un ministre de culte.

A l’exception de l’église catholique belge dont l’essentiel des communautés locales sont bien reconnues [7],  les autres cultes reconnus ont chacun un certain nombre de communautés locales non-reconnues. Cette situation s’explique par divers contextes socio-historiques, mais demeure en tout hypothèse conforme à la Constitution. Or, les nouvelles mesures vont compliquer singulièrement leur existence si elles ont besoin de ministres de culte venant d’un état non-UE. On notera qu’ en 2006, 12% des ministres de culte rémunérés par l’Etat belge étaient étrangers.[8]

Pour le Conseil du Contentieux des Etrangers, il n‘y aurait pas de problème sur ce terrain : « En ce qui concerne la violation alléguée du principe d’égalité en tant que principe de bonne administration, le Conseil observe que la différence de traitement dans l’appréciation des demandes de visa d’imams qui se trouvent en principe dans une situation comparable, repose non seulement sur un critère objectif, à savoir l’impossibilité pour l’Etat Belge de désigner quelqu’un officiellement comme imam en cas de non-reconnaissance de la communauté de culte locale, mais est également raisonnablement justifiée. »[9]

Les choses ne nous semblent pas si simples. Ainsi, comment une communauté juive anversoise non-reconnue (en dehors des trois communautés reconnues locales) ne pourra plus engager un rabbin israëlien, si le gouvernement applique la règle nouvelle d’une façon indiscriminée. Le visa lui sera refusé à lui-aussi. Pour le CCE la différence de traitement dans l’appréciation des demandes de visa de rabbins qui se trouvent en principe dans une situation comparable, reposerait  non seulement sur un critère objectif, à savoir l’impossibilité pour l’Etat Belge de désigner quelqu’un officiellement comme rabbin en cas de non-reconnaissance de la communauté de culte locale, mais est également raisonnablement justifiée.

Pour nous, la question primordiale n’est donc pas le droit d’accès individuel (et donc une obligation de l’état belge de fournir un visa) des ministres de cultes, par exemple le rabbin américain qui voudrait servir une communauté juive à Anvers, mais le droit des communautés religieuses en Belgique de se fournir en leaders religieux, en particulier en cas de pénurie locale (ce qui est patent pour presque toutes les dénominations minoritaires, mais aussi pour l’église majoritaire[10]).

Questions fondamentales de droit constitutionnel et international

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Pendant longtemps, le droit belge a respecté le principe que le choix d’un ministre de culte (choix libre, art. 21 Constitution) inclut l’éventualité du choix d’un étranger.

Mais depuis 1999 déjà, les choses ont commencé à changer. Seuls les ministres des cultes reconnus sont dispensés de permis de travail depuis l’Arrêté royal du 9 juin 1999 relatifs aux travailleurs étrangers[11]. Auparavant, tous les ministres des cultes bénéficiaient d’une telle dispense, au regard de la nature vocationnelle de leurs activités. Cette modification altérait la position des cultes non-reconnus et les plaçait dans une situation moins facile. Les missionnaires mormons firent ainsi valoir, par voie diplomatique, une atteinte de la Belgique à la liberté de religion [12].

Il reste que les restrictions adoptées par l’Arrêté royal du 9 juin 1999 relatifs aux travailleurs étrangers laisse précisément encore une porte ouverte aux communautés non reconnues et à leurs ministres : celle d’une demande officielle d’un tel permis. Les nouvelles restrictions de 2016 en matière de visa sont bien plus sévères. Certaines communautés n’auront plus accès à leurs ministres.

A la différence également de l’Arrêté royal de 1999, la position actuelle de l’administration de Th. Franken, ne semble pas reposer sur une habilitation légale qui autoriserait explicitement un traitement inégal tant au détriment des cultes non reconnus, qu’au détriment des communautés locales non reconnues relevant de cultes reconnus.

Le statut de culte « non-reconnu » n’est pas un statut inférieur en termes de droits fondamentaux et de liberté de base, dans le contexte droit de l’homme et dans le contexte du droit de cultes belge. Il signifie seulement l’absence de soutien financier spécifique. Il est d’ailleurs possible qu’une communauté locale d’un culte reconnu reste toujours trop petite pour satisfaire le critère démographique utilisé dans la pratique administrative belge (un minimum d’environ deux cent cinquante croyants) et doive donc rester « non reconnue » pour toujours. Cela ne signifie pas qu’elle perde le bénéfice de ses droits fondamentaux à la liberté de religion, mais seulement l’octroi de soutien financier.

Quel est l’argument du gouvernement pour différencier les politiques de visa de longue durée selon le statut que la communauté cultuelle aurait ou non acquis au regard du financement des cultes?   L’impossibilité pour l’Etat belge de « désigner quelqu’un officiellement » comme ministre de culte ? Cet argument, utilisé par le CCE, ne nous semble pas recevable en droit constitutionnel : l’article 21 de la Constitution prévoit explicitement que l’Etat n’a le droit d’intervenir ni dans la nomination ni dans l’installation des ministres d’un culte quelconque.

Il est utile à ce propos de prendre en compte les déclarations du Ministre-Président Bourgeois au Parlement flamand, concernant cette politique de refus de visa : ce dernier estime précisément que cette politique appelle un examen plus approfondi au regard des exigences de la liberté de religion : «  Je pense que le gouvernement fédéral devrait investiguer sur un certain nombre de questions. Quelles conditions peuvent être mises au subventionnement fédéral et à la reconnaissance d’ Imams? Peut-on imposer certaines conditions à l’égard d’Imams non reconnus ? Encore une fois, il y va de la liberté de religion et de culte, et d’une proportionnalité à trouver. Des solutions doivent être trouvées. Je ne les ai pas et j’ignore si quelqu’un les a. Une étude doit être requise sur ces points. Les réponses ne s’improvisent pas. » ^[13]. Le Ministre-Président G. Bourgeois a raison selon nous. Une vérification est nécessaire.

Le statut juridique des communautés non reconnues au sein des cultes reconnus devrait être mieux identifié. Il est erroné, à notre avis, d’utiliser l’octroi de visa comme outil en vue de forcer les collectivités locales à solliciter leur reconnaissance. Il est également injuste de placer les petites communautés locales (sans probabilité de reconnaissance) dans l’impossibilité d’engager un ministre du culte extérieur à l’UE. La situation juridique des communautés locales appartenant à des cultes non reconnus doit être clarifiée également. On renverra notamment sur ce point au même appel du Rapport Christians-Magits concernant la réforme du régime des cultes (SPF Justice, 2012).

Pour conclure : (a) Un traitement différencié dans l’octroi des visas, s’il était maintenu, devrait se fonder sur une justification plus convaincante en droit constitutionnel. (b) Si l’octroi (et le refus) de visa est interprété comme une ingérence dans la liberté de culte collectif des communautés locales concernées, il importe que le gouvernement fasse la preuve que cette restriction respecte les conditions prévues par la Convention européenne des droits  de l’homme. (art. 9, § 2 CEDH)

Adriaan Overbeeke
Professeur à la Vrije Universiteit Amsterdam  et chercheur, Universiteit Antwerpen
Associé à la Chaire Droit & Religion (UCL)

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