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Le chef de culte ne peut pas refuser d’examiner une candidature au poste d’inspecteur des cours de religion

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Dans un arrêt prononcé en extrême urgence le 8 septembre 2021, le Conseil d’État a suspendu une décision du jury de l’épreuve d’admission à la formation initiale d’inspecteur pour le cours de religion islamique. Le jury avait déclaré la candidature d’une enseignante irrecevable, au motif que l’Exécutif des musulmans de Belgique avait refusé d’accorder un visa à cette candidate. Dans les lignes qui suivent, l’on revient sur cette affaire et sur son contexte juridique.

L’affaire concerne une enseignante de religion islamique, qui souhaite se porter candidate à la formation lui permettant de devenir inspectrice du cours de religion islamique. Dans ce contexte, elle soumet à l’Exécutif des musulmans de Belgique (ci-après l’EMB) le formulaire administratif de demande de visa. Ce visa doit être délivré par le chef de culte en application de l’article 13, § 1er, alinéa 1er, 11°, premier tiret, et alinéa 2, du décret du 10 janvier 2019. Début juillet 2021, le président de l’EMB n’accorde pas le visa. Il motive son refus par le grand nombre de candidatures reçues suite à l’ouverture de l’appel et l’impossibilité de les examiner toutes. La requérante conteste cette décision, mais en vain. Dès lors, le jury d’admission à la formation déclare sa candidature irrecevable. Suite à cela, la requérante saisit le Conseil d’État en extrême urgence afin d’obtenir la suspension de la décision du jury de l’épreuve d’admission et, ensuite, son annulation.

Comme le rappelle la Haute juridiction administrative, l’article 17, § 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d’État dispose que deux conditions doivent être réunies pour une suspension : « une urgence incompatible avec le délai de traitement de l’affaire en annulation et l’existence d’au moins un moyen sérieux susceptible, prima facie, de justifier l’annulation de cette décision ». C’est sur la deuxième condition que l’on se concentre dans les lignes qui suivent.

Le raisonnement du Conseil d’État Tout d’abord, l’arrêté du Gouvernement de la Communauté française du 3 juin 2021, qui met en œuvre le décret précité, prévoit qu’une absence de réponse de la part du chef de culte équivaut à une réponse positive. Cependant, le Conseil d’État juge que tel n’est pas le cas en l’espèce, puisque l’EMB a bien marqué sa décision, en l’occurrence un refus de visa.

Dans son argumentaire, la Communauté française invoque l’article 21 de la Constitution, qui garantit l’autonomie des cultes. Selon elle, puisque l’EMB a clairement marqué son refus, la compétence du jury d’admission est liée. L’on précise que le poste d’inspecteur du cours de religion, tout comme celui d’enseignant d’un tel cours, peut être qualifié d’emploi « de tendance », dans la mesure où la personne ne peut être recrutée qu’avec l’aval du chef de culte. En effet, le chef de culte doit pouvoir vérifier que l’inspecteur, tout comme le professeur de religion, partage les convictions de la communauté religieuse et a un comportement en adéquation avec ces convictions. L’on ne peut toutefois pas parler d’entreprise de tendance, puisque l’inspecteur est recruté par la Communauté française, qui n’est pas une entreprise de tendance dans cette situation.

Dans la droite ligne de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, le Conseil d’État tient compte du fait que le refus de visa « des conséquences draconiennes dès lors qu’il implique purement et simplement l’exclusion du candidat de l’épreuve d’admission permettant l’accès à la formation initiale d’inspecteur de religion ». Il souligne qu’un refus arbitraire n’est pas admissible et que la procédure suppose donc un « examen concret de la candidature » par l’EMB.
Le Conseil d’État décide d’appliquer à la situation présente l’exception prévue par le décret lorsque l’autorité du culte est « vacante », dont le but est, selon les travaux préparatoires, de « recouvrir les situations où l’autorité du culte [...] n’émet pas de visa ». En effet, l’EMB a « ouvertement » admis ne pas avoir examiné la candidature, alors que le législateur lui avait confié cette mission. Dès lors, il faut considérer que l’autorité religieuse était vacante, ce qui implique le visa n’est pas requis.
L’autonomie des cultes limitée par le devoir de motivation A l’appui de son raisonnement, le Conseil d’Etat invoque l’arrêt n°45/2017 de la Cour constitutionnelle, relatif à l’article 9, alinéa 4, de la loi du 29 mai 1959 modifiant certaines dispositions de la législation de l’enseignement. En l’espèce, la Cour constitutionnelle avait jugé que l’interprétation selon laquelle le juge ne pouvait contrôler les motifs menant le chef de culte à retirer sa confiance à un inspecteur était contraire à la Constitution. Selon la Cour, « l’autonomie de la communauté religieuse ne fait pas obstacle à ce que les juridictions vérifient si la décision du chef de culte est dûment motivée, qu’elle n’est pas entachée d’arbitraire » (B.20.4). En particulier, l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme impose le respect du principe du contradictoire. L’inspecteur doit donc se voir communiquer les motifs, pour pouvoir les contester le cas échéant.

Selon nous, cet arrêt du Conseil d’État s’inscrit dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme et de la Cour de justice de l’Union européenne. Dans l’arrêt Fernandez Martinez c. Espagne, la première a jugé que la compatibilité du licenciement d’un professeur de religion avec l’article 8 de la Convention devait s’apprécier en tenant compte notamment de « sévérité » des conséquences de la décision de l’organe religieux. Par ailleurs, il y a lieu de souligner la responsabilité qu’assume l’État en tant qu’employeur pour les postes d’inspecteur des cours de religion. Quant à la Cour de justice, dans l’arrêt Vera Egenberger, rendu sur question préjudicielle relative à l’article 4, § 2, de la directive 2000/78, elle a estimé que les États membres doivent prévoir un « contrôle juridictionnel effectif » des exigences posées par les entreprises de tendance.

Pour conclure, cet arrêt s’inscrit dans une tendance de fond à l’abaissement de l’autonomie religieuse dans le domaine scolaire. En imposant à l’EMB d’apprécier concrètement la candidature, le Conseil d’État indique donc que le contrôle du caractère arbitraire ou non des motifs est possible. L’article 21 de la Constitution ne justifie pas une autonomie religieuse sans limite. Cette évolution se manifeste dans la jurisprudence, mais aussi dans la législation. A cet égard, des mesures disciplinaires peuvent désormais être infligées à un inspecteur d’un cours de religion après simple « consultation » du chef de culte, en vertu du décret du 10 janvier 2019. D’autres évolutions décrétales similaires concernent les professeurs de religion. Il s’agit donc d’une évolution générale.

Romain MERTENS
Assistant à la Faculté de droit de Namur

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Les conditions matérielles et constitutionnelles
d’une avancée belge sur la formation des imams

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La formation des ministres des cultes est avant tout de la compétence de chaque autorité religieuse concernée. On est ici au cœur de l’autonomie constitutionnelle garanties à tous les cultes quels qu’ils soient.  Dans les Etats qui soutiennent budgétairement certains cultes dits « reconnus », le financement de ces derniers se voit soumis à diverses conditions particulières. Ces conditions ne peuvent toutefois pas être excessivement intrusives ou discriminatoires. Qu’en serait-il de l’exigence publique d’une formation spécifique des ministres de ces cultes ? La constitutionnalité des conditions de financement public est un vaste et complexe dossier. Cette question, que se pose bon nombre de pays européens, ne se tranche pas de façon binaire : elle suppose un examen de proportionnalité extrêmement balancé : non seulement sur le fond, mais aussi sur la procédure.

Sur le fond, il est certain qu’il n’appartient pas aux pouvoirs publics de dicter à un culte sa doctrine, d’en revoir le contenu ou d’en dicter des orientations théologiques à ses ministres. La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme est constante sur ce point. En revanche, il semble légitime que l’allocation d’un budget public soit liée à deux types d’exigences en termes de formation, entendues toutes deux en fonction de ce que la coutume constitutionnelle belge a désigné sous le terme d’ « utilité sociale » des cultes reconnus. La première vise la garantie globale d’un certain niveau de formation des agents du culte : non pas en dicter le contenu théologique, mais en souhaiter une certaine qualité, qui pourrait varier selon les fonctions. La seconde exigence de fond porte sur une formation citoyenne spécifique. Les relations entre les religions et la société globale se façonnent au gré de l’histoire de chaque pays, mais aussi au gré des exigences propres d’une société démocratique, garante des droits et devoirs de chacun. Jusqu’où un Etat pourrait-il toutefois « dicter » le contenu d’une formation citoyenne spécifique des agents d’un culte ? Le Conseil d’Etat de Belgique a rappelé que les pouvoirs publics ne pouvaient s’ériger eux-mêmes en formateur d’agents du culte.

C’est ici qu’il convient de mesurer la spécificité du régime belge des cultes, qui repose sur une articulation entre neutralité publique et soutien spécifique aux cultes (et philosophies) dont l’utilité sociale est reconnue. Cette articulation ne se fonde pas, on l’a dit, sur l’examen et le contrôle des doctrines religieuses. Elle suppose toutefois une confiance globale entre les acteurs publics et religieux. Cette confiance se construit de façon bilatérale au gré de processus de compromis et d’ajustement qui sont au cœur même du régime constitutionnel spécifique à la Belgique. C’est ce qu’a affirmé la Cour constitutionnelle en 2005 dans des formules très fortes à propos de l’accompagnement public des dispositifs électoraux de la communauté musulmane. C’est ce que la même Cour vient de redire en 2019 à propos des déclarations de loyauté démocratique attendues des agents du temporel des cultes.

C’est aussi dans ce cadre que la question de la formation des imams se fonde non pas sur des exigences unilatérales de part et d’autre, mais par un soutien informé des pouvoirs publics et religieux dans le cadre d’une confiance globale. Au gré d’ajustements successifs liés à cette interaction, des incitants financiers spécifiques peuvent également être décidés, qui laissent l’initiative concrète de formation des imams à l’organe représentatif du culte musulman : non seulement en matière théologique, ce qui est évident, mais aussi dans l’organisation des éléments de formation civique et citoyenne et les voies de garantie spécifique de la qualité globale de ces derniers aspects.

L’Arrêté royal du 18 mars 2020

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On analysera en ce sens l’arrêté royal du 18 mars 2020 « relatif à l’attribution d’un subside de 192.000 euros pour le fonctionnement de l’Exécutif des Musulmans de Belgique en vue d’assurer la formation et la sensibilisation des ministres du culte islamique en Belgique » (M.B. 31 mars 2020). Les considérants qui précèdent le texte nous semblent bien s’inscrire dans les équilibres qui viennent d’être esquissé, tout en s’appuyant de façon explicite sur une politique de lutte contre le radicalisme :

Considérant que l’attribution d’un subside complémentaire de 192.000 S pour le fonctionnement de l’Exécutif des Musulmans de Belgique doit permettre la mise en œuvre de la formation et de la sensibilisation des ministres du culte islamique en Belgique dans le cadre de la lutte contre le terrorisme et la radicalisation;

Considérant que cette attribution de subsides complémentaires est en accord avec la période d’affaires courantes étant donné que la sensibilisation et la formation des ministres du culte islamique résultent de l’exécution des recommandations de la Commission d’enquête parlementaire du 23 octobre 2017 (Doc. 1752/009);

Les extraits suivants de ce rapport sont reproduits :

« 81. Une meilleure formation des “cadres” musulmans, générale, d’abord, et spécifique (en matière de radicalisme), ensuite, a été dépeinte comme indispensable. La volonté est d’augmenter le professionnalisme des intervenants, quel que soit le contexte de leur exercice professionnel. (…)

83. (…) l’objectif défendu par l’EMB est la mise sur pied d’une authentique formation de niveau universitaire en “théologie islamique”, portée par des universités belges, au même titre que les autres bacheliers et masters qu’elles dispensent. Il s’agirait, selon l’EMB, de la meilleure option afin de créer les racines, “saines”, d’un authentique islam de Belgique, dépassant d’autres initiatives existantes comme le “Master en sciences religieuses, option islam” qui existe grâce à la collaboration entre la KUL et l’EMB. (…)

157. La commission d’enquête constate que la formation des représentants officiels du culte musulman intervenant dans un ensemble de contexte est une question qui ressort des auditions comme étant importante. (…)

160. La commission d’enquête recommande (…) que la formation de ces représentants du culte soit approfondie, par la création d’un authentique cursus menant à l’exercice de ces professions. Leur exercice devrait, en outre, idéalement être subordonné à la maîtrise d’au moins une des langues nationales, et à la connaissance des valeurs fondamentales de l’État belge et des principes de droit en résultant. »;

Et de poursuivre :

« Considérant dès lors qu’il appartient à l’autorité fédérale de veiller à ce que les ministres du culte islamique, qui disposeraient d’un traitement, puissent suivre une formation de qualité, nécessaire à l’exercice de leur fonction; Considérant qu’à l’initiative de l’Exécutif des Musulmans de Belgique, l’ASBL « Académie de formations et de recherches en études islamiques » (AFOR) a été créée le 1er avril 2019, les derniers statuts approuvés étant publiés aux annexes du Moniteur belge du 2 août 2019; Considérant que l’AFOR est reconnue par l’Exécutif des Musulmans de Belgique pour la formation des ministres du culte islamique en Belgique » Considérant que l’Exécutif des Musulmans de Belgique a mandaté l’AFOR pour cette formation et qu’un protocole entre l’Exécutif des Musulmans de Belgique et l’AFOR a été signé le 6 décembre 2019;  Que le présent subside sera utilisé par l’AFOR dans ce but;

Considérant que le présent subside vise à assurer la formation des ministres du culte islamique en Belgique en vue d’un « authentique cursus menant à l’exercice de » cette fonction en collaboration avec des universités belges (Rapport de la Commission d’enquête p. 54, point 160); »

On observera enfin que l’art. 2 de l’Arrêté royal précise explicitement la destination du financement : «  Cette somme est attribuée en vue d’organiser un cursus afin d’assurer la formation et la sensibilisation des ministres du culte islamique en Belgique, visant à la connaissance des valeurs fondamentales de l’État belge et des principes de droit en résultant, en collaboration avec des universités belges (Université catholique de Louvain – KU Leuven). Ce subside s’inscrit dans le but de fournir des moyens d’action dans le cadre de la prévention, la sensibilisation et de la lutte contre le terrorisme et la radicalisation ».

Cette formule précise non seulement la destination spécifique du financement dans le cadre du régime des cultes, mais le distingue également d’autres initiatives publiques comme celle prise en Communauté française, à l’initiative en 2013 du Ministre de l’Enseignement supérieur, Jean-Claude Marcourt, de créer un  »Institut de promotion des formations sur l’islam » (décret du 14 décembre 2016), dont la mission, selon l’art. 3.2 du décret, est notamment de  »proposer, soutenir et financer des formations à destination des imams, des maîtres et professeurs de religion islamique, des conseillers islamiques, des acteurs socioculturels ou tout autre public intéressé par l’islam ».

Les équilibres de l’Arrêté royal du 20 mars 2020 sont manifestement prudents à tous égards. Loin de constituer une atteinte aux principes constitutionnels, ils nous semblent s’inscrire dans les aspects soutenables du modus vivendi qui caractérise le système belge de relations avec les cultes et les philosophies reconnues. On voit ici jouer les « conditions » que l’on évoquait plus haut : loin d’être pointilleuses ou individualisées, elles n’en existent pas moins. Elles ne subsistent au surplus que dans le cadre constitutionnel d’une confiance globale et informée (i).

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Louis-Leon Christians
Titulaire de la Chaire Droit & Religions (UCLouvain)

(i) Voy. les termes du communiqué fait par l’EMB le 22 février 2020 : https://www.embnet.be/fr/information-sur-les-inscriptions-la-formation-des-imams