La formation des imams en Belgique et l’Arrêté royal du 18 mars 2020

islam

Les conditions matérielles et constitutionnelles
d’une avancée belge sur la formation des imams

La formation des ministres des cultes est avant tout de la compétence de chaque autorité religieuse concernée. On est ici au cœur de l’autonomie constitutionnelle garanties à tous les cultes quels qu’ils soient.  Dans les Etats qui soutiennent budgétairement certains cultes dits « reconnus », le financement de ces derniers se voit soumis à diverses conditions particulières. Ces conditions ne peuvent toutefois pas être excessivement intrusives ou discriminatoires. Qu’en serait-il de l’exigence publique d’une formation spécifique des ministres de ces cultes ? La constitutionnalité des conditions de financement public est un vaste et complexe dossier. Cette question, que se pose bon nombre de pays européens, ne se tranche pas de façon binaire : elle suppose un examen de proportionnalité extrêmement balancé : non seulement sur le fond, mais aussi sur la procédure.

Sur le fond, il est certain qu’il n’appartient pas aux pouvoirs publics de dicter à un culte sa doctrine, d’en revoir le contenu ou d’en dicter des orientations théologiques à ses ministres. La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme est constante sur ce point. En revanche, il semble légitime que l’allocation d’un budget public soit liée à deux types d’exigences en termes de formation, entendues toutes deux en fonction de ce que la coutume constitutionnelle belge a désigné sous le terme d’ « utilité sociale » des cultes reconnus. La première vise la garantie globale d’un certain niveau de formation des agents du culte : non pas en dicter le contenu théologique, mais en souhaiter une certaine qualité, qui pourrait varier selon les fonctions. La seconde exigence de fond porte sur une formation citoyenne spécifique. Les relations entre les religions et la société globale se façonnent au gré de l’histoire de chaque pays, mais aussi au gré des exigences propres d’une société démocratique, garante des droits et devoirs de chacun. Jusqu’où un Etat pourrait-il toutefois « dicter » le contenu d’une formation citoyenne spécifique des agents d’un culte ? Le Conseil d’Etat de Belgique a rappelé que les pouvoirs publics ne pouvaient s’ériger eux-mêmes en formateur d’agents du culte.

C’est ici qu’il convient de mesurer la spécificité du régime belge des cultes, qui repose sur une articulation entre neutralité publique et soutien spécifique aux cultes (et philosophies) dont l’utilité sociale est reconnue. Cette articulation ne se fonde pas, on l’a dit, sur l’examen et le contrôle des doctrines religieuses. Elle suppose toutefois une confiance globale entre les acteurs publics et religieux. Cette confiance se construit de façon bilatérale au gré de processus de compromis et d’ajustement qui sont au cœur même du régime constitutionnel spécifique à la Belgique. C’est ce qu’a affirmé la Cour constitutionnelle en 2005 dans des formules très fortes à propos de l’accompagnement public des dispositifs électoraux de la communauté musulmane. C’est ce que la même Cour vient de redire en 2019 à propos des déclarations de loyauté démocratique attendues des agents du temporel des cultes.

C’est aussi dans ce cadre que la question de la formation des imams se fonde non pas sur des exigences unilatérales de part et d’autre, mais par un soutien informé des pouvoirs publics et religieux dans le cadre d’une confiance globale. Au gré d’ajustements successifs liés à cette interaction, des incitants financiers spécifiques peuvent également être décidés, qui laissent l’initiative concrète de formation des imams à l’organe représentatif du culte musulman : non seulement en matière théologique, ce qui est évident, mais aussi dans l’organisation des éléments de formation civique et citoyenne et les voies de garantie spécifique de la qualité globale de ces derniers aspects.

L’Arrêté royal du 18 mars 2020

On analysera en ce sens l’arrêté royal du 18 mars 2020 « relatif à l’attribution d’un subside de 192.000 euros pour le fonctionnement de l’Exécutif des Musulmans de Belgique en vue d’assurer la formation et la sensibilisation des ministres du culte islamique en Belgique » (M.B. 31 mars 2020). Les considérants qui précèdent le texte nous semblent bien s’inscrire dans les équilibres qui viennent d’être esquissé, tout en s’appuyant de façon explicite sur une politique de lutte contre le radicalisme :

Considérant que l’attribution d’un subside complémentaire de 192.000 S pour le fonctionnement de l’Exécutif des Musulmans de Belgique doit permettre la mise en œuvre de la formation et de la sensibilisation des ministres du culte islamique en Belgique dans le cadre de la lutte contre le terrorisme et la radicalisation;

Considérant que cette attribution de subsides complémentaires est en accord avec la période d’affaires courantes étant donné que la sensibilisation et la formation des ministres du culte islamique résultent de l’exécution des recommandations de la Commission d’enquête parlementaire du 23 octobre 2017 (Doc. 1752/009);

Les extraits suivants de ce rapport sont reproduits :

« 81. Une meilleure formation des “cadres” musulmans, générale, d’abord, et spécifique (en matière de radicalisme), ensuite, a été dépeinte comme indispensable. La volonté est d’augmenter le professionnalisme des intervenants, quel que soit le contexte de leur exercice professionnel. (…)

83. (…) l’objectif défendu par l’EMB est la mise sur pied d’une authentique formation de niveau universitaire en “théologie islamique”, portée par des universités belges, au même titre que les autres bacheliers et masters qu’elles dispensent. Il s’agirait, selon l’EMB, de la meilleure option afin de créer les racines, “saines”, d’un authentique islam de Belgique, dépassant d’autres initiatives existantes comme le “Master en sciences religieuses, option islam” qui existe grâce à la collaboration entre la KUL et l’EMB. (…)

157. La commission d’enquête constate que la formation des représentants officiels du culte musulman intervenant dans un ensemble de contexte est une question qui ressort des auditions comme étant importante. (…)

160. La commission d’enquête recommande (…) que la formation de ces représentants du culte soit approfondie, par la création d’un authentique cursus menant à l’exercice de ces professions. Leur exercice devrait, en outre, idéalement être subordonné à la maîtrise d’au moins une des langues nationales, et à la connaissance des valeurs fondamentales de l’État belge et des principes de droit en résultant. »;

Et de poursuivre :

« Considérant dès lors qu’il appartient à l’autorité fédérale de veiller à ce que les ministres du culte islamique, qui disposeraient d’un traitement, puissent suivre une formation de qualité, nécessaire à l’exercice de leur fonction; Considérant qu’à l’initiative de l’Exécutif des Musulmans de Belgique, l’ASBL « Académie de formations et de recherches en études islamiques » (AFOR) a été créée le 1er avril 2019, les derniers statuts approuvés étant publiés aux annexes du Moniteur belge du 2 août 2019; Considérant que l’AFOR est reconnue par l’Exécutif des Musulmans de Belgique pour la formation des ministres du culte islamique en Belgique » Considérant que l’Exécutif des Musulmans de Belgique a mandaté l’AFOR pour cette formation et qu’un protocole entre l’Exécutif des Musulmans de Belgique et l’AFOR a été signé le 6 décembre 2019;  Que le présent subside sera utilisé par l’AFOR dans ce but;

Considérant que le présent subside vise à assurer la formation des ministres du culte islamique en Belgique en vue d’un « authentique cursus menant à l’exercice de » cette fonction en collaboration avec des universités belges (Rapport de la Commission d’enquête p. 54, point 160); »

On observera enfin que l’art. 2 de l’Arrêté royal précise explicitement la destination du financement : «  Cette somme est attribuée en vue d’organiser un cursus afin d’assurer la formation et la sensibilisation des ministres du culte islamique en Belgique, visant à la connaissance des valeurs fondamentales de l’État belge et des principes de droit en résultant, en collaboration avec des universités belges (Université catholique de Louvain – KU Leuven). Ce subside s’inscrit dans le but de fournir des moyens d’action dans le cadre de la prévention, la sensibilisation et de la lutte contre le terrorisme et la radicalisation ».

Cette formule précise non seulement la destination spécifique du financement dans le cadre du régime des cultes, mais le distingue également d’autres initiatives publiques comme celle prise en Communauté française, à l’initiative en 2013 du Ministre de l’Enseignement supérieur, Jean-Claude Marcourt, de créer un  »Institut de promotion des formations sur l’islam » (décret du 14 décembre 2016), dont la mission, selon l’art. 3.2 du décret, est notamment de  »proposer, soutenir et financer des formations à destination des imams, des maîtres et professeurs de religion islamique, des conseillers islamiques, des acteurs socioculturels ou tout autre public intéressé par l’islam ».

Les équilibres de l’Arrêté royal du 20 mars 2020 sont manifestement prudents à tous égards. Loin de constituer une atteinte aux principes constitutionnels, ils nous semblent s’inscrire dans les aspects soutenables du modus vivendi qui caractérise le système belge de relations avec les cultes et les philosophies reconnues. On voit ici jouer les « conditions » que l’on évoquait plus haut : loin d’être pointilleuses ou individualisées, elles n’en existent pas moins. Elles ne subsistent au surplus que dans le cadre constitutionnel d’une confiance globale et informée (i).

Louis-Leon Christians
Titulaire de la Chaire Droit & Religions (UCLouvain)

(i) Voy. les termes du communiqué fait par l’EMB le 22 février 2020 : https://www.embnet.be/fr/information-sur-les-inscriptions-la-formation-des-imams



Un visa religieux « présumé »

Coursreligion


Un visa religieux « présumé »
Le droit de l’enseignement sur le chemin de l’inconstitutionnalité ?

La Communauté française a été particulièrement active en 2016 dans la réforme de l’enseignement des cours de religion et de citoyenneté (et de morale…), tant  sur le plan des contenus, sur celui de l’inspection ou encore sur celui de la sélection des enseignants. Ceci ressemble fort à une opération de rattrapage face à un Pacte scolaire datant de 1959…

Entretemps, la Flandre a fait autrement et plus. D’abord et avant tout avec la possibilité de dispense du choix entre les cours philosophiques dans les écoles officielles dès 1985 (arrêt Sluijs), ce qui signifie que la durée d’un régime avec dispense (1985-2017) dépasse déjà  la durée historique du régime sans dispense (1959-1985). En 1989, un témoin de Jehovah voit sa demande de dispense rejetée du côté francophone, dès lors que la cours de morale non confessionnel y est confirmé dans ses caractéristiques de cours neutre et subidiaire (arrêt Lallemand). Position que la Cour constitutionnelle a abandonnée en 2015, estimant le cours de morale résolument non neutre depuis 1993 rétroactivement.

Par la suite, la Communauté flamande a pris les devants en offrant une éducation religieuse dans toutes les religions reconnues (en 1991, par l’ajout de l’anglicanisme) et enfin par le transfert du cours de morale non-confessionnel à une autorité convictionnelle, dépendant du coupole laïque, le Conseil pour l’ Inspection et Accompagnement du cours de Morale non-confessionel (RIBZ)  (en 1993, la même année où l’art. 181§ 2 Constitution a été introduit).

 En Communauté française, la communauté philosophique non confessionnelle n’a pas obtenu ce statut. L’éducation religieuse anglicane n’ y est pas non plus offerte. Enfin, en 2016, un « cours de rien » est organisé pour restaurer un cours subsidiaire, mais sous la forme cette fois d’une occupation scolaire destinée aux élèves qui ont obtenu la dispense y compris du cours de morale réputé désormais non neutre. Ce qui signifie qu’en Communauté française, à la différence de la Flandre, une dispense réellement totale demeure inaccessible. Tous les élèves se trouvent toujours soumis à l’une ou l’autre forme de contenu scolaire.

Une autre différence subsiste encore : la désignation des organismes représentants le culte ou la conviction. Rien n’est explicitement réglé en communauté française, notamment pour l’inspection. La Communauté flamande a fixé tout cela dès 1993. Le gouvernement flamand avait été, dès l’introduction des décrets de 1991, bien conscient de l’importance d’organes représentatifs qui peuvent représenter efficacement la religion ou les convictions dans le cadre des cours philosophiques.

Un cours de religion sans garant religieux ?

 

Un domaine où la communauté française semble soudain plus interventionniste concerne la relation entre l’employeur de l’éducation (le gouvernement), le corps spécial des professeurs de religion et inspecteurs et les chefs de culte, clés de voute du système originel. Ces derniers sont de plus en plus écartés des décisions importantes concernant les cours de religion et leurs enseignants.

Depuis l’origine, l’autorité publique n’agissait pas sur les moments clés de la carrière des enseignants de religion, du recrutement au licenciement, sans intervention des instances de culte dès que les aspects de fond de la religion devaient être évalués dans le chef de l’enseignant. La raison en était évidente : l’autorité publique, dès lors qu’elle est vraiment neutre, ne peut pas interférer dans ce domaine. Cela signifie que dans les écoles publiques, toute éducation philosophique engagée, religieuse ou philosophique, conduira toujours à distinguer deux corps du personnel, avec deux positions juridiques différentes, tant sur les enseignants qu’au niveau d’inspection. Depuis l’arrêt de la Cour constitutionnel du 12 mars 2015, ce statut spécifique doit également être construit pour les professeurs de morale, à défaut de quoi la Communauté française se trouverait en charge d’un enseignement désormais non neutre.

Dans un arrêt récent du 2 juin 2016, le Conseil d’Etat a décrit cette situation traditionnelle dans une affaire qui concernait l’enseignement fondamental de la Communauté flamande :

« Celui qui est chargé (…) dans l’enseignement primaire (…) du cours de religion est « maître de religion » : il s’agit d’un poste au sein de l’enseignement primaire qui est distinct des postes de « professeur », comme dans l’enseignement secondaire le poste de «professeur de religion » se distingue du poste de «professeur» (…). Les enseignants des cours philosophiques ne peuvent être recrutés ou nommés que par l’autorité compétente de la religion en question (…). L’affectation ou la mutation d’un enseignant des cours philosophiques nécessitent l’accord de l’autorité compétente de la religion en question (…). Pour la discipline également, leur sont applicables des règles spéciales qui prévoient en particulier qu’aucune sanction disciplinaire ne peut leur être imposée que sur la proposition ou avec le consentement de l’autorité compétente de la religion en question (…). De même toute mesure de mutation dans l’intérêt du service n’est possible qu’avec l’accord du représentant du culte en question (…).

Les enseignants des cours philosophiques sont évalués par le chef d’établissement, mais les aspects liés au cours lui-même ne peuvent pas être pris en compte dans cette évaluation; ces aspects sont de la responsabilité exclusive de l’autorité compétente du culte (…). La description des fonctions suppose le même accord du représentant du culte. des enseignants des cours philosophiques ont les aspects professionnels et techniques portent aussi loin l’accord de l’autorité compétente du service en question (…). Enfin, ils sont révoqués sans préavis à partir du moment où l’autorité compétente du culte met fin à leur mission d’enseignement (…). Ces enseignants sont pour le reste soumis à un régime distinct d’inspection prévu par le décret. Les autorités reconnues des religions reconnues définissent le fonctionnement de l’inspection et de l’orientation des religions concernées (…) « Le Conseil d’Etat conclut :  « De tous ces facteurs, il résulte que la fonction d’enseignant de cours convictionnels est une catégorie qui diffère celle des enseignants des matières générales. (…) « . Dans toutes les décisions cruciales pour la carrière du professeur de religion, les chefs de culte demeurent ainsi impliqués.

Dans le régime des cours de religion de la Communauté française, cette structure traditionnelle, dans laquelle l’intervention des autorités de culte est cruciale, ne fut pas contestée pendant de nombreuses années.  Une certaine séparation  entre les autorités étatiques  et l’inspection religieuse choisie par l’autorité religieuse a toujours été affirmée jusque récemment.

 A l’occasion d’un contentieux relatif à la liberté d’expression d’un professeur bruxellois de religion islamique, la possibilité pour le chef du culte de s’opposer à une sanction disciplinaire souhaitée par les autorités publiques a suscité une réaction publique[1], et a entrainé finalement une modification de la législation sur ce point. Le 30 juin 2016, la Ministre de l’Éducation Schyns (CDH) déclarait au Parlement de la Communauté française, sans guère de détours, que la nouvelle législation permettra de réduire ce rôle des autorités religieuses : « Dès l’intégration des inspecteurs de religion dans le décret « inspection », le rôle du chef culte se réduira à l’octroi de visas préalables »[2]. L’autorité religieuse conserverait un rôle dans la sélection de ses inspecteurs, mais là s’arrêterait désormais le pouvoir des autorités religieuses, selon la Ministre Schyns.

 Cela signifie en tout cas qu’on ne trouverait pas dans le nouveau décret d’inspection francophone une règle telle que celle de l’art. 22§2 du décret flamand du 1er décembre 1993 relative à l’inspection philosophique, qui stipule que «les membres du personnel désignés temporairement ou nommés définitivement peuvent être démis d’office et sans préavis [être] démis de leurs fonctions à partir du moment où l’autorité compétente de la religion reconnue, met fin à leur mandat en tant que membre de l’inspection et du contrôle des cours philosophiques ».

Aucun avant-projet de décret sur l’inspection n’est accessible à l’heure où s’écrivent ses lignes. Entretemps a bien été publié au MB du 26 octobre 2016 l’arrêté du gouvernement du  24 aout 2016, portant exécution de l’article 24ter alinéa 2 du décret du 11 avril 2014 réglementant les titres et les fonctions dans l’enseignement fondamental et secondaire organisé et subventionné par la Communauté française, qui confirme que les autorités du culte sont progressivement reléguées à l’arrière-plan et que les autorités civiles s’y substituent, mettant ainsi en péril leur propre neutralité.

Un visa présumé ?

 

Même sur le visa religieux préalable à désignation, la nouvelle réglementation de la Communauté française vient réduire le rôle de l’autorité compétente du culte : si celle-ci ne parvient pas, dans les vingt jours de calendrier, à répondre à la demande d’un tel visa par un candidat professeur de religion, l’accord sera réputé acquis et le visa présumé octroyé[3] !
Il est apparemment considéré comme possible que l’instruction religieuse soit alors dispensée sans intervention explicite d’une autorité compétente du culte reconnu. En d’autres termes, cet enseignant se retrouverait engagé sans aucun lien avec un quelconque culte reconnu.  Il serait très imprudent dès lors de ne voir là qu’un simple délai. Et de conclure que l’autorité du culte conserve un pouvoir discrétionnaire, pour autant qu’elle l’exerce dans les vingt jours.  Se taire reviendrait à consentir. Peut-on réellement penser les relations entre les pouvoirs publics et les religions sur une telle base ?

Un tel régime dépasse à nos yeux les limites admises par la Constitution. Il restreint indûment la liberté de culte mais aussi – et cela est peut-être tout aussi important – l’obligation de l’Etat de maintenir une position neutre en matière religieuse et philosophique. En effet, l’autorité publique, réputée neutre, va se retrouver à autoriser des professeurs de religion, élément central dans l’exercice de la liberté religieuse, qui n’auront pas réellement reçu de validation religieuse. Cela revient ni plus ni moins à risquer de reconnaître de nouvelles religions au sein de l’enseignement, sans aucun contrôle, et à introduire dans l’école publique des personnes dépourvues de garantie.  Que le problème, en fait, se produisent rarement ou jamais n’y change rien : ces règles juridiques ne sont ni proportionnées ni sûres.

Cette figure étonnante du visa présumé semble difficile à concilier avec un principe majeur en cette matière (fixé non seulement par l’article 24 de la Constitution, mais aussi par les articles 19 et 21) : qu’il ne revient pas à un Etat neutre, même face à une autorité cultuelle silencieuse, de trancher la question de savoir qui peut enseigner une religion.

Par ailleurs, les art. 9 et 11 de la Convention européenne des droits de l’homme semblent clairement s’opposer à une telle intrusion. Ainsi, dans le fameux arrêt Fernandez Martinez (sur le non-renouvellement un professeur de religion dans l’enseignement public en Espagne) la Cour européenne a rappelé que “le  principe d’autonomie religieuse interdit à l’État d’obliger une communauté religieuse à admettre ou exclure un individu ou à lui confier une responsabilité religieuse quelconque ” (§129).

La Cour constitutionnelle est actuellement occupée à examiner une question très proche concernant en l’espèce un inspecteur de religion qui avait perdu la confiance de son chef de culte, mais que les autorités publiques ont néanmoins maintenu en service.. C’est la deuxième fois en peu de temps qu’un contentieux en matière de cours de religion/morale n’arrive pas à être immédiatement tranché par le Conseil d’Etat, mais nécessite apparemment une procédure préjudicielle. Sorte de réchauffement juridique…

 

Prof. Adriaan Overbeeke

Vrije Universiteit Amsterdam / Universiteit Antwerpen

 


[1] On notera que le Conseil d’Etat, par arrêt du 25 octobre 2016, n° 236.260, rejoignant en quelque sorte les inquiétudes du chef de culte, a annulé la sanction disciplinaire contestée, comme n’étant pas fondée sur des faits objectifs.

[2] Minister M-M. Schyns, Parl. St. Fr. Gem 2015-2016, nr. 312/3, p. 21.

[3] Art. 3 Arreté CtéFr 24 aout 2016 portant exécution de l’article 24ter alinéa 2 du décret du 11 avril 2014 réglementant les titres et les fonctions dans l’enseignement fondamental et secondaire organisé et subventionné par la Communauté française, MB 26 octobre 2016.



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