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Le chef de culte ne peut pas refuser d’examiner une candidature au poste d’inspecteur des cours de religion

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Dans un arrêt prononcé en extrême urgence le 8 septembre 2021, le Conseil d’État a suspendu une décision du jury de l’épreuve d’admission à la formation initiale d’inspecteur pour le cours de religion islamique. Le jury avait déclaré la candidature d’une enseignante irrecevable, au motif que l’Exécutif des musulmans de Belgique avait refusé d’accorder un visa à cette candidate. Dans les lignes qui suivent, l’on revient sur cette affaire et sur son contexte juridique.

L’affaire concerne une enseignante de religion islamique, qui souhaite se porter candidate à la formation lui permettant de devenir inspectrice du cours de religion islamique. Dans ce contexte, elle soumet à l’Exécutif des musulmans de Belgique (ci-après l’EMB) le formulaire administratif de demande de visa. Ce visa doit être délivré par le chef de culte en application de l’article 13, § 1er, alinéa 1er, 11°, premier tiret, et alinéa 2, du décret du 10 janvier 2019. Début juillet 2021, le président de l’EMB n’accorde pas le visa. Il motive son refus par le grand nombre de candidatures reçues suite à l’ouverture de l’appel et l’impossibilité de les examiner toutes. La requérante conteste cette décision, mais en vain. Dès lors, le jury d’admission à la formation déclare sa candidature irrecevable. Suite à cela, la requérante saisit le Conseil d’État en extrême urgence afin d’obtenir la suspension de la décision du jury de l’épreuve d’admission et, ensuite, son annulation.

Comme le rappelle la Haute juridiction administrative, l’article 17, § 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d’État dispose que deux conditions doivent être réunies pour une suspension : « une urgence incompatible avec le délai de traitement de l’affaire en annulation et l’existence d’au moins un moyen sérieux susceptible, prima facie, de justifier l’annulation de cette décision ». C’est sur la deuxième condition que l’on se concentre dans les lignes qui suivent.

Le raisonnement du Conseil d’État Tout d’abord, l’arrêté du Gouvernement de la Communauté française du 3 juin 2021, qui met en œuvre le décret précité, prévoit qu’une absence de réponse de la part du chef de culte équivaut à une réponse positive. Cependant, le Conseil d’État juge que tel n’est pas le cas en l’espèce, puisque l’EMB a bien marqué sa décision, en l’occurrence un refus de visa.

Dans son argumentaire, la Communauté française invoque l’article 21 de la Constitution, qui garantit l’autonomie des cultes. Selon elle, puisque l’EMB a clairement marqué son refus, la compétence du jury d’admission est liée. L’on précise que le poste d’inspecteur du cours de religion, tout comme celui d’enseignant d’un tel cours, peut être qualifié d’emploi « de tendance », dans la mesure où la personne ne peut être recrutée qu’avec l’aval du chef de culte. En effet, le chef de culte doit pouvoir vérifier que l’inspecteur, tout comme le professeur de religion, partage les convictions de la communauté religieuse et a un comportement en adéquation avec ces convictions. L’on ne peut toutefois pas parler d’entreprise de tendance, puisque l’inspecteur est recruté par la Communauté française, qui n’est pas une entreprise de tendance dans cette situation.

Dans la droite ligne de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, le Conseil d’État tient compte du fait que le refus de visa « des conséquences draconiennes dès lors qu’il implique purement et simplement l’exclusion du candidat de l’épreuve d’admission permettant l’accès à la formation initiale d’inspecteur de religion ». Il souligne qu’un refus arbitraire n’est pas admissible et que la procédure suppose donc un « examen concret de la candidature » par l’EMB.
Le Conseil d’État décide d’appliquer à la situation présente l’exception prévue par le décret lorsque l’autorité du culte est « vacante », dont le but est, selon les travaux préparatoires, de « recouvrir les situations où l’autorité du culte [...] n’émet pas de visa ». En effet, l’EMB a « ouvertement » admis ne pas avoir examiné la candidature, alors que le législateur lui avait confié cette mission. Dès lors, il faut considérer que l’autorité religieuse était vacante, ce qui implique le visa n’est pas requis.
L’autonomie des cultes limitée par le devoir de motivation A l’appui de son raisonnement, le Conseil d’Etat invoque l’arrêt n°45/2017 de la Cour constitutionnelle, relatif à l’article 9, alinéa 4, de la loi du 29 mai 1959 modifiant certaines dispositions de la législation de l’enseignement. En l’espèce, la Cour constitutionnelle avait jugé que l’interprétation selon laquelle le juge ne pouvait contrôler les motifs menant le chef de culte à retirer sa confiance à un inspecteur était contraire à la Constitution. Selon la Cour, « l’autonomie de la communauté religieuse ne fait pas obstacle à ce que les juridictions vérifient si la décision du chef de culte est dûment motivée, qu’elle n’est pas entachée d’arbitraire » (B.20.4). En particulier, l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme impose le respect du principe du contradictoire. L’inspecteur doit donc se voir communiquer les motifs, pour pouvoir les contester le cas échéant.

Selon nous, cet arrêt du Conseil d’État s’inscrit dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme et de la Cour de justice de l’Union européenne. Dans l’arrêt Fernandez Martinez c. Espagne, la première a jugé que la compatibilité du licenciement d’un professeur de religion avec l’article 8 de la Convention devait s’apprécier en tenant compte notamment de « sévérité » des conséquences de la décision de l’organe religieux. Par ailleurs, il y a lieu de souligner la responsabilité qu’assume l’État en tant qu’employeur pour les postes d’inspecteur des cours de religion. Quant à la Cour de justice, dans l’arrêt Vera Egenberger, rendu sur question préjudicielle relative à l’article 4, § 2, de la directive 2000/78, elle a estimé que les États membres doivent prévoir un « contrôle juridictionnel effectif » des exigences posées par les entreprises de tendance.

Pour conclure, cet arrêt s’inscrit dans une tendance de fond à l’abaissement de l’autonomie religieuse dans le domaine scolaire. En imposant à l’EMB d’apprécier concrètement la candidature, le Conseil d’État indique donc que le contrôle du caractère arbitraire ou non des motifs est possible. L’article 21 de la Constitution ne justifie pas une autonomie religieuse sans limite. Cette évolution se manifeste dans la jurisprudence, mais aussi dans la législation. A cet égard, des mesures disciplinaires peuvent désormais être infligées à un inspecteur d’un cours de religion après simple « consultation » du chef de culte, en vertu du décret du 10 janvier 2019. D’autres évolutions décrétales similaires concernent les professeurs de religion. Il s’agit donc d’une évolution générale.

Romain MERTENS
Assistant à la Faculté de droit de Namur

Un visa religieux « présumé »
Le droit de l’enseignement sur le chemin de l’inconstitutionnalité ?

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La Communauté française a été particulièrement active en 2016 dans la réforme de l’enseignement des cours de religion et de citoyenneté (et de morale…), tant  sur le plan des contenus, sur celui de l’inspection ou encore sur celui de la sélection des enseignants. Ceci ressemble fort à une opération de rattrapage face à un Pacte scolaire datant de 1959…

Entretemps, la Flandre a fait autrement et plus. D’abord et avant tout avec la possibilité de dispense du choix entre les cours philosophiques dans les écoles officielles dès 1985 (arrêt Sluijs), ce qui signifie que la durée d’un régime avec dispense (1985-2017) dépasse déjà  la durée historique du régime sans dispense (1959-1985). En 1989, un témoin de Jehovah voit sa demande de dispense rejetée du côté francophone, dès lors que la cours de morale non confessionnel y est confirmé dans ses caractéristiques de cours neutre et subidiaire (arrêt Lallemand). Position que la Cour constitutionnelle a abandonnée en 2015, estimant le cours de morale résolument non neutre depuis 1993 rétroactivement.

Par la suite, la Communauté flamande a pris les devants en offrant une éducation religieuse dans toutes les religions reconnues (en 1991, par l’ajout de l’anglicanisme) et enfin par le transfert du cours de morale non-confessionnel à une autorité convictionnelle, dépendant du coupole laïque, le Conseil pour l’ Inspection et Accompagnement du cours de Morale non-confessionel (RIBZ)  (en 1993, la même année où l’art. 181§ 2 Constitution a été introduit).

 En Communauté française, la communauté philosophique non confessionnelle n’a pas obtenu ce statut. L’éducation religieuse anglicane n’ y est pas non plus offerte. Enfin, en 2016, un « cours de rien » est organisé pour restaurer un cours subsidiaire, mais sous la forme cette fois d’une occupation scolaire destinée aux élèves qui ont obtenu la dispense y compris du cours de morale réputé désormais non neutre. Ce qui signifie qu’en Communauté française, à la différence de la Flandre, une dispense réellement totale demeure inaccessible. Tous les élèves se trouvent toujours soumis à l’une ou l’autre forme de contenu scolaire.

Une autre différence subsiste encore : la désignation des organismes représentants le culte ou la conviction. Rien n’est explicitement réglé en communauté française, notamment pour l’inspection. La Communauté flamande a fixé tout cela dès 1993. Le gouvernement flamand avait été, dès l’introduction des décrets de 1991, bien conscient de l’importance d’organes représentatifs qui peuvent représenter efficacement la religion ou les convictions dans le cadre des cours philosophiques.

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Un cours de religion sans garant religieux ?

Un domaine où la communauté française semble soudain plus interventionniste concerne la relation entre l’employeur de l’éducation (le gouvernement), le corps spécial des professeurs de religion et inspecteurs et les chefs de culte, clés de voute du système originel. Ces derniers sont de plus en plus écartés des décisions importantes concernant les cours de religion et leurs enseignants.

Depuis l’origine, l’autorité publique n’agissait pas sur les moments clés de la carrière des enseignants de religion, du recrutement au licenciement, sans intervention des instances de culte dès que les aspects de fond de la religion devaient être évalués dans le chef de l’enseignant. La raison en était évidente : l’autorité publique, dès lors qu’elle est vraiment neutre, ne peut pas interférer dans ce domaine. Cela signifie que dans les écoles publiques, toute éducation philosophique engagée, religieuse ou philosophique, conduira toujours à distinguer deux corps du personnel, avec deux positions juridiques différentes, tant sur les enseignants qu’au niveau d’inspection. Depuis l’arrêt de la Cour constitutionnel du 12 mars 2015, ce statut spécifique doit également être construit pour les professeurs de morale, à défaut de quoi la Communauté française se trouverait en charge d’un enseignement désormais non neutre.

Dans un arrêt récent du 2 juin 2016, le Conseil d’Etat a décrit cette situation traditionnelle dans une affaire qui concernait l’enseignement fondamental de la Communauté flamande :

« Celui qui est chargé (…) dans l’enseignement primaire (…) du cours de religion est « maître de religion » : il s’agit d’un poste au sein de l’enseignement primaire qui est distinct des postes de « professeur », comme dans l’enseignement secondaire le poste de «professeur de religion » se distingue du poste de «professeur» (…). Les enseignants des cours philosophiques ne peuvent être recrutés ou nommés que par l’autorité compétente de la religion en question (…). L’affectation ou la mutation d’un enseignant des cours philosophiques nécessitent l’accord de l’autorité compétente de la religion en question (…). Pour la discipline également, leur sont applicables des règles spéciales qui prévoient en particulier qu’aucune sanction disciplinaire ne peut leur être imposée que sur la proposition ou avec le consentement de l’autorité compétente de la religion en question (…). De même toute mesure de mutation dans l’intérêt du service n’est possible qu’avec l’accord du représentant du culte en question (…).

Les enseignants des cours philosophiques sont évalués par le chef d’établissement, mais les aspects liés au cours lui-même ne peuvent pas être pris en compte dans cette évaluation; ces aspects sont de la responsabilité exclusive de l’autorité compétente du culte (…). La description des fonctions suppose le même accord du représentant du culte. des enseignants des cours philosophiques ont les aspects professionnels et techniques portent aussi loin l’accord de l’autorité compétente du service en question (…). Enfin, ils sont révoqués sans préavis à partir du moment où l’autorité compétente du culte met fin à leur mission d’enseignement (…). Ces enseignants sont pour le reste soumis à un régime distinct d’inspection prévu par le décret. Les autorités reconnues des religions reconnues définissent le fonctionnement de l’inspection et de l’orientation des religions concernées (…) « Le Conseil d’Etat conclut :  « De tous ces facteurs, il résulte que la fonction d’enseignant de cours convictionnels est une catégorie qui diffère celle des enseignants des matières générales. (…) « . Dans toutes les décisions cruciales pour la carrière du professeur de religion, les chefs de culte demeurent ainsi impliqués.

Dans le régime des cours de religion de la Communauté française, cette structure traditionnelle, dans laquelle l’intervention des autorités de culte est cruciale, ne fut pas contestée pendant de nombreuses années.  Une certaine séparation  entre les autorités étatiques  et l’inspection religieuse choisie par l’autorité religieuse a toujours été affirmée jusque récemment.

 A l’occasion d’un contentieux relatif à la liberté d’expression d’un professeur bruxellois de religion islamique, la possibilité pour le chef du culte de s’opposer à une sanction disciplinaire souhaitée par les autorités publiques a suscité une réaction publique[1], et a entrainé finalement une modification de la législation sur ce point. Le 30 juin 2016, la Ministre de l’Éducation Schyns (CDH) déclarait au Parlement de la Communauté française, sans guère de détours, que la nouvelle législation permettra de réduire ce rôle des autorités religieuses : « Dès l’intégration des inspecteurs de religion dans le décret « inspection », le rôle du chef culte se réduira à l’octroi de visas préalables »[2]. L’autorité religieuse conserverait un rôle dans la sélection de ses inspecteurs, mais là s’arrêterait désormais le pouvoir des autorités religieuses, selon la Ministre Schyns.

 Cela signifie en tout cas qu’on ne trouverait pas dans le nouveau décret d’inspection francophone une règle telle que celle de l’art. 22§2 du décret flamand du 1er décembre 1993 relative à l’inspection philosophique, qui stipule que «les membres du personnel désignés temporairement ou nommés définitivement peuvent être démis d’office et sans préavis [être] démis de leurs fonctions à partir du moment où l’autorité compétente de la religion reconnue, met fin à leur mandat en tant que membre de l’inspection et du contrôle des cours philosophiques ».

Aucun avant-projet de décret sur l’inspection n’est accessible à l’heure où s’écrivent ses lignes. Entretemps a bien été publié au MB du 26 octobre 2016 l’arrêté du gouvernement du  24 aout 2016, portant exécution de l’article 24ter alinéa 2 du décret du 11 avril 2014 réglementant les titres et les fonctions dans l’enseignement fondamental et secondaire organisé et subventionné par la Communauté française, qui confirme que les autorités du culte sont progressivement reléguées à l’arrière-plan et que les autorités civiles s’y substituent, mettant ainsi en péril leur propre neutralité.

Un visa présumé ?

Même sur le visa religieux préalable à désignation, la nouvelle réglementation de la Communauté française vient réduire le rôle de l’autorité compétente du culte : si celle-ci ne parvient pas, dans les vingt jours de calendrier, à répondre à la demande d’un tel visa par un candidat professeur de religion, l’accord sera réputé acquis et le visa présumé octroyé[3] !
Il est apparemment considéré comme possible que l’instruction religieuse soit alors dispensée sans intervention explicite d’une autorité compétente du culte reconnu. En d’autres termes, cet enseignant se retrouverait engagé sans aucun lien avec un quelconque culte reconnu.  Il serait très imprudent dès lors de ne voir là qu’un simple délai. Et de conclure que l’autorité du culte conserve un pouvoir discrétionnaire, pour autant qu’elle l’exerce dans les vingt jours.  Se taire reviendrait à consentir. Peut-on réellement penser les relations entre les pouvoirs publics et les religions sur une telle base ?