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A la recherche d’un « nouvel organe représentatif définitif du culte islamique » – édition 2025

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Introduction 

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-1- Les religions ont chacune leurs propres structures et processus de décision. Par exemple, nous sommes habitués depuis longtemps à un culte où la désignation de la plus haute autorité se fait à huis clos[i], ou à ce que la hiérarchie spirituelle, qui en Belgique opère également au sein des autorités civiles en tant que représentant officiel, soit nommée par une autorité résidant à l’étranger, sans interférence du gouvernement belge. Cet espace, la liberté d’organisation, a été jugé si important qu’en 1831, un texte constitutionnel lui a été consacré, l’article 21 de la Constitution.

Point important : les structures de la communauté religieuse qui vient d’être évoquée, l’Église catholique romaine[ii], sont claires et stables, de sorte que les autorités civiles peuvent toujours être sûres que la hiérarchie – qui comprend les évêques et l’archevêque – représente cette Église dans ses différentes composantes. Le fait qu’il s’agisse d’une hiérarchie désignée de l’extérieur des frontières ou que cette hiérarchie désignée soit exclusivement masculine n’a et ne peut avoir aucune importance pour les autorités civiles.

-2- Pour l’islam, la situation est quelque peu différente. D’abord, il s’agit une religion reconnue comme dénomination globale et unique en Belgique, comme la religion israélite mais contrairement à une  « religion chrétienne » diffractée à travers plusieurs dénominations reconnues [iii] -.

Par ailleurs, a représentation des communautés religieuses islamiques est constamment floue. Cette représentation est également caractérisée par l’instabilité. Mais il convient de noter que l’action du gouvernement belge a elle-même largement contribué à cette situation, ne serait-ce que précisément parce que l’islam est le plus souvent considéré par les autorités comme un monolithe qui devrait de préférence se comporter comme tel et unifier sa représentation. [iv]  Selon les termes du ministre flamand Paul Van Grembergen (en 2003) : « La communauté religieuse catholique est fortement hiérarchisée. (…) Nous aimerions que l’exécutif des musulmans fonctionne par analogie avec elle ».[v]

A partir de 2023 : recherche d’un nouveau représentant

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-3- La représentation du culte islamique est à nouveau une question gouvernementale aiguë en effet, le 25 juin 2025, l’agrément temporaire de l’ASBL Conseil Musulman de Belgique (CMB) expire. A la dernière minute, le 16 juin 2025, la ministre de la Justice Annelies Verlinden a décidé qu’il était nécessaire d’accorder au CMB une année supplémentaire à partir du 26 juin.[vi] Le CMB, une association née d’une initiative privée, a été utilisée par le ministre de la Justice précédent  Vincent Van Quickenborne comme représentation provisoire pour le culte islamique en juin 2023[vii], après que le gouvernement fédéral a révoqué la reconnaissance de l’Exécutif des Musulmans de Belgique (EMB) en 2022. [viii]   L’EMB a contesté les deux décisions, sans succès jusqu’à présent. [ix]

-4- Le gouvernement a donné deux ans (et les ressources[x]) au CMB pour élaborer une proposition d’organisme suffisamment stable pour agir (une fois reconnu) en tant que représentant fiable des communautés islamiques, en particulier des communautés locales (et donc des dénominations dans lesquelles elles sont réunies) qui souhaitent bénéficier d’un soutien financier. Le Rapport au Roi montre qu’il était prévu que le CMB lui-même organise les élections[xi], une tâche qui n’était pas incluse dans le texte de l’arrêté royal.

Le CMB, une asbl fondée par quatre musulmans individuels qui ne pouvaient être considérés comme représentatifs des communautés islamiques très diverses au moment de la reconnaissance provisoire, s’est vu attribuer en passant, et de manière remarquable, le rôle de chef de culte, même dans les matières où le gouvernement fédéral n’a aucune compétence. [xii]   Il s’agit là d’un point de friction préexistant qui ne peut être abordé dans le cadre de cette contribution. L’accent est mis ici sur l’aspect le plus intéressant du mandat du CMB, à savoir la création d’une nouvelle structure représentative stable qui sera en mesure d’agir de manière crédible au nom du culte islamique dans divers domaines politiques.

-5- Cette tâche a donc été confiée par le gouvernement fédéral à une initiative privée qui ne découle pas directement de la figure des mosquées, ce qui constitue en soi une intervention sérieuse du gouvernement. Mais le gouvernement garde aussi une certaine distance : il ne crée pas lui-même un nouvel organisme. Selon la Cour européenne des droits de l’homme, le gouvernement, « organisateur neutre » de la religion, ne peut s’engager lui-même dans le développement de structures d’autorité religieuse. [xiii]Formellement, un ministre de la justice ne peut pas devenir lui-même l’architecte d’un organisme qui devrait, en principe, émerger de l’intérieur des communautés musulmanes (très diverses) elles-mêmes.

Ainsi, dans une note de 2023 rendue publique l’année dernière, les dirigeants du CMB écrivent à juste titre que le défi de trouver une représentation adéquate incombe aux diverses communautés musulmanes elles-mêmes :  »(…) Elles sont les premières à devoir s’occuper du sort de leurs institutions religieuses. Il n’appartient pas aux gouvernements d’interférer dans l’organisation interne du culte ».[xiv] En effet, la liberté d’organisation constitutionnelle et conventionnelle oblige les autorités civiles à faire preuve d’un maximum de retenue sur ce point. Si une restriction de cet aspect de la liberté de religion et d’association est possible, elle doit répondre à des conditions strictes, fixées notamment par la Convention européenne des droits de l’homme et sa jurisprudence.

Droit des cultes – caractéristiques

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-6- Le droit des cultes belge est asymétrique sur ce point. C’est uniquement pour les cultes islamiques et orthodoxes que la législation belge prescrit (depuis le 5 mai 1999) en matière du temporel des cultes l’existence d’un « organe représentatif » pour les « relations avec l’ autorité civile ».  Le texte de loi utilise le singulier, « l’organe représentatif ».[xv] En 1999, le gouvernement – après des observations critiques du Conseil d’Etat – a encore laissé ouverte la possibilité que pour cette matière (celle du temporel du culte réglementée dans la loi de 1870) plusieurs organes représentatifs puissent coexister pour le culte musulman. [xvi]   Cette prémisse reflétait une prudence raisonnable, car à la fin du 20e siècle, il était sociologiquement clair que l’Islam – comme les religions chrétienne et juive – est multiforme et donc difficile à subsumer sous un garant unique dénommé le « chef du culte ». Notons que pour la question du temporel du culte, le christianisme compte actuellement douze instances représentatives.[xvii]

-7- On peut supposer, sur base du texte de la loi, qu’il est particulièrement important pour le gouvernement, qui a besoin d’interlocuteurs stables, que ceux-ci soient réellement représentatifs au regard de la matière réglée par la loi : le temporel du culte. En effet, la loi est formellement liée à un élément spécifique du régime des cultes reconnus, alors même que cette loi a été par deux fois (en 1974 pour l’islam et en 1985 pour l’orthodoxie) considérée comme le point de départ de la reconnaissance d’un culte en tant que tel. Une loi générale de reconnaissance fait encore défaut, mais elle est en cours d’élaboration, selon la ministre Verlinden. [xviii]

-8- Le matière du temporel du culte est largement régionalisée[xix], mais il n’en reste pas moins que les autorités fédérales ont d’autres domaines pour lesquels elles ont besoin d’un interlocuteur unique pour les cultes reconnus. Il s’agit de la représentation d’une catégorie plus large que celle des communautés de foi locales qui cherchent à bénéficier d’un financement public. On peut penser ici à l’accompagnement spirituel dans les institutions de détention et les forces armées.  En ce qui concerne les ministres du culte financés par l’État (art. 181 de la Constitution), matière fédérale, la constitution n’exige pas un représentant unique de chaque culte reconnu : le culte catholique déploie neuf représentants à cette fin.[xx]

-9- Suite aux interventions du gouvernement en 2022 et 2023, le dossier de la représentation de l’islam est finalement revenu à la ministre de la Justice Verlinden en 2025. La perspective pour cette ministre était peu attrayante, car le timing défini par son prédécesseur, Van Quickenborne, met sur elle une pression énorme. Devoir agir dans un temps trop court n’est pas une bonne recette pour des solutions bien pensées.

Il s’agit en effet d’une question complexe, dans laquelle la ministre doit également tenir compte de la répartition compliquée des compétences en matière de droit des cultes. Dans le système actuel, l’absence d’interlocuteurs pour le domaine du temporel a des conséquences immédiates pour quatre autres autorités : celles des trois régions et de la Communauté germanophone.

La procédure de reconnaissance : quelle est l’approche appropriée ?

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-10- La demande de reconnaissance du CMB pour un Conseil musulman nouvellement créé est arrivée au ministère de la Justice aux alentours du 20 mai. Cette demande comprend une structure de représentation dont les détails n’ont pas encore été rendus publics.[xxi]  La reconnaissance provisoire du CMB se terminant déjà le 25 juin, le temps pressait. Un mois après la demande de reconnaissance, la ministre a fait savoir qu’elle ne pouvait pas procéder à la reconnaissance.

Quelles étaient alors ses options?

Au moins trois scénarios étaient envisageables….

• Un premier scénario est celui où le gouvernement ne procède pas (éventuellement à titre provisoire) à la reconnaissance d’un nouvel organisme, soit
• (a) parce qu’il n’y a pas de projet suffisamment développé pour prendre une décision positive, ou
• (b) parce que l’évaluation d’un projet soumis prendra plus de temps, ou
• (c) parce que, après évaluation, un projet soumis ne répond pas ou pas suffisamment aux critères utilisés pour la reconnaissance d’un organisme représentatif.

Ce scénario semble avoir été suivi par la ministre Verlinden, du moins partiellement. Par conséquent, diverses autorités se retrouveront (temporairement) sans interlocuteur valable et stable dans différents domaines.  Dans cette situation, la balle est à nouveau dans le camp des parties prenantes, les différentes communautés musulmanes.

Que, dans le même temps, le gouvernement ait néanmoins décidé de permettre au CMB – qui n’est actuellement pas un représentant valable – de jouer le rôle de « chef de culte » pour une année supplémentaire, constitue un goulot d’étranglement qu’il conviendrait de discuter mais nous le laissons de côté ici.

• Un deuxième scénario est celui où le gouvernement procède à la reconnaissance d’un nouvel organe représentatif parce qu’il a été saisi d’un projet bien développé qui, de surcroît, répond aux critères à utiliser pour la reconnaissance.

Dans cette situation – l’idéal – les différentes autorités dans les différents domaines auront à nouveau un représentant valable.

Ce scénario ne s’est pas encore concrétisé. Il faut d’abord attendre une proposition de suivi attendue, initiée par le CMB ou par d’autres initiateurs issus des communautés musulmanes.

• Il existe un troisième scénario dans lequel le gouvernement procède à la reconnaissance de la construction finale qui lui est proposée,
• (a) alors qu’il n’existe pas de projet suffisamment élaboré pour prendre une décision positive ou
• (b) même s’il n’y a pas eu suffisamment de temps pour évaluer de manière approfondie le projet soumis ou
• (c) même si, après évaluation, il s’avère que le projet soumis ne répond pas à des critères importants.

Ce scénario assure ostensiblement la continuité parce qu’il y a à nouveau un organisme reconnu, mais il ne garantit pas le succès à la limite. En fait, s’engager avec un tel organisme, c’est s’exposer à des problèmes. Cependant, il s’inscrit dans une tradition, couverte par l’invocation de la continuité du service public.[xxii]

Bien que ce troisième scénario n’ait pas été appliqué aujourd’hui, nous en trouvons un élément dans l’ arrêté royal du 16 juin 2025: l’extension de l’attribution de toutes sortes de missions à l’« ancien » CMB de 2023, même si – si nous comprenons bien la ministre de la Justice – il ne peut pas réellement agir en tant que représentant valable des communautés religieuses de culte islamique.

Critères : le test de représentativité 

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-11- Dans tous les scenarios, les critères retenus par le gouvernement sont déterminants. En effet, il est concevable que le non-respect d’un de ces critères puisse affecter l’ensemble de la structure.

Selon les informations parues dans la presse, les réserves de la ministre Verlinden portent notamment sur la représentativité de la structure qui lui est proposée. Restons-en là, car lorsqu’on discute la valeur d’un organe représentatif, la première chose à considérer est la nature exacte de ce caractère représentatif. Dans quelle proportion les communautés musulmanes concernées se sont-elles réunies librement (d’une manière adaptée à leur structure religieuse) au sein du nouveau Conseil musulman?

Pour répondre à cette question, nous devons nous appuyer sur ce qui a déjà été publié dans les médias au sujet de la nouvelle structure proposée. [xxiii]   Le CMB lui-même a apparemment indiqué qu’entre 60 et 65 % des mosquées du pays ont soutenu le projet du CMB. [xxiv]  Il s’agit d’un fait important, car il semble que cette structure bénéficie ainsi d’une base de soutien solide dans le paysage des mosquées.

-12- Cependant, des questions se posent quant à la représentativité du nouvel organe proposé, (un conseil de 45 membres), à la lumière de la non-participation de deux grandes associations de mosquées turques. Comment la nouvelle structure peut-elle jouer un rôle représentatif pour un groupe important d’associations de mosquées turques reconnues (deux associations structurées avec leurs propres interlocuteurs[xxv]), si ce groupe n’est pas réellement représenté au sein de l’organe ?

Actuellement, 61,5 % de toutes les mosquées reconnues en Région flamande appartiennent à ces deux entités religieuses. Comment la ministre flamande Hilde Crevits évaluera-t-elle l’apport d’un organe représentatif reconnu par le gouvernement fédéral dans le cadre de sa propre compétence régionale (le temporeldu culte), s’il a été établi que deux organisations importantes de mosquées représentant la majorité des communautés religieuses reconnues en Région flamande n’y participent pas ?

TABLE – Région flamande – communautés islamiques reconnues

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-13- Avec le Conseil musulman proposé en mai 2025, le CMB envisage un organe qui ne représente pas uniquement les communautés cultuelles. Il a indiqué que 15 sièges seront attribués à « des imams, des professeurs d’islam et des aumôniers musulmans au sein des prisons – un groupe qui n’était pas représenté jusqu’à présent ». [xxvi]

Une question préliminaire : existe-t-il une construction similaire dans le culte catholique, par exemple ? Ou dans l’orthodoxie ? Ou, pour prendre un culte non chrétien, le culte israélite ? Il n’y en a pas. Pourtant, une telle construction ne peut être totalement exclue.[xxvii] La liberté d’organisation est le critère. Tout dépend des structures et des traditions religieuses internes à l’islam.  Mais il y a là un point d’achoppement, car il est difficile d’accorder au ‘personnel religieux’ (pardonnez l’expression) un tiers des voix dans un organe chargé de la nomination et de la poursuite de la carrière de ce personnel, les imams, les professeurs d’islam et les aumôniers musulmans.  L’insertion de cette catégorie permet de faire dépendre le résultat de la prise de décision au sein de l’organe représentatif de l’accord de cette catégorie. Il n’est donc pas nécessaire qu’une décision repose sur un large soutien de la part des représentants des communautés islamiques. [xxviii]  Cela soulève également des questions de représentativité.

-14- Certes, nous ne connaissons pas, au moment d’écrire ces lignes, les détails de la construction proposée par le CMB ; ils ne sont pas encore publics. Nous ne connaissons pas non plus toutes les considérations de la ministre Verlinden. Mais qu’avant toute reconnaissance, la représentativité réelle « draagvlak » – « base de soutien ») soit réexaminée relève du bon sens, compte tenu de l’expérience des dernières décennies.

Pas de monopole

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-15- Il ne faut pas perdre de vue que la prolongation par le gouvernement d’un mandat du CMB n’implique pas que les communautés musulmanes belges soient privées du droit de travailler elles-mêmes à une structure de représentation, de leur propre initiative. Il n’y a aucune obligation pour elles de passer par le guichet du CMB à cette fin, même dans l’année qui débute le 26 juin 2025.

Cela découle du principe de la liberté d’organisation, un principe que le Conseil d’État a encore porté à l’attention de l’EMB dans le cadre de la procédure engagée par l’EMB contre les arrêtés royaux de 2022 et 2023. [xxix]  La ministre Verlinden, comme il est apparu à la Chambre des Représentants au début du mois[xxx], laisse elle aussi la place à des alternatives, issues de l’initiative propre des différentes communautés musulmanes. Si la voie tracée par son prédécesseur en 2023 a donné l’impression que le MRB sera l’architecte exclusif de la représentation musulmane, rien n’est moins vrai.

Une suggestion

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-16- Ce qui précède pourrait donner l’impression que la problématique de la représentation des communautés religieuses reconnues auprès des autorités civiles est une question typiquement associée à l’Islam. Il s’agit d’une idée fausse. Dans le droit cultuel belge, cette question  s’est également posée avec les communautés anglicanes (au 19e siècle) xxxi, les diverses autres églises protestantes (également à partir du 19e siècle) et avec la reconnaissance des communautés religieuses orthodoxes (à la fin du 20e siècle) .xxxii Cela indique que l’élaboration par le législateur des relations entre les autorités civiles et les communautés religieuses reconnues – quelles qu’elles soient – mérite la plus grande attention et le plus grand soin. Cela peut s’avérer pertinent lors de l’élaboration d’une loi sur la reconnaissance, qui est en cours de préparation depuis 2022, un dossier qui figure également sur la liste des tâches de l’actuel ministre de la justice.

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Prof. Adriaan Overbeeke

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Notes

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A propos d’une décision du Tribunal civil de Bruxelles du 1er septembre 2022

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-1- Cet automne, les décisions concernant le sort de l’ Exécutif des musulmans de Belgique (EMB) font couler beaucoup d’encre. Le gouvernement fédéral va-t-il révoquer la reconnaissance de cet organe représentatif ? [i]   Cela avait été annoncé déjà en février 2022[ii] et il est possible que cela se concrétise maintenant. La situation actuelle résulte de la désapprobation par le gouvernement fédéral de la manière dont l’EMB est constitué et fonctionne. La RTBF a rapporté le 15 septembre 2022: « Le ministre appelle la communauté musulmane de notre pays à s’organiser de manière transparente, indépendante et pluraliste, sur la base de la liberté religieuse et du caractère démocratique et libre de notre société. Dans le cadre de la séparation de l’Église et de l’État, seules les communautés religieuses sont en mesure de créer un organe représentatif en tant qu’interlocuteur du gouvernement.« [iii]

-2- Un retrait de la reconnaissance de l’EMB, qui suppose un Arrêté royal (ce qui n’est pas encore le cas [iv]), aura de sérieuses répercussions sur divers dossiers pour lesquels le gouvernement fait appel à un organe représentatif du culte. Par conséquent, a informé le ministre de la Justice, Vincent Van Quickenborne, le gouvernement prendra des mesures pour que puissent être traitées les « affaires courantes » : en attendant la création d’une représentation plus acceptable pour le gouvernement, des questions telles que la reconnaissance des communautés religieuses locales ou la nomination d’enseignants et de conseillers en matière d’islam seront prises en charge par … »le bureau administratif des secrétaires généraux »[v] [de l'EMB]. On ne sait pas ce qui permet à ce « bureau administratif » de jouer ce rôle. En outre, il est très douteux que ce « bureau administratif » puisse physiquement s’acquitter de cette tâche, car le Conseil d’État a réduit l’effectif de l’EMB à seulement 8 postes l’année dernière [vi] – alors qu’il avait été triplé en 2019 sous le ministre de la Justice Koen Geens pour atteindre 27 postes[vii].

-3- La position récente du gouvernement, en particulier la désignation (annoncée) d’un organe temporaire pour les « affaires courantes » au sein de l’EMB soulève la question de sa compatibilité avec le principe d’autonomie organisationnelle, à laquelle les dénominations religieuses ont droit en vertu des articles 19-21 de la Constitution et de l’article 9 de la CEDH. On ne peut que constater que l’État s’occupe ici de la manière dont une religion s’organise. Et à première vue, cela ne se fait pas avec le consentement des communautés religieuses concernées. Dans une analyse parue dans De Standaard, Wim Winckelmans, dans une évaluation de la constitutionnalité de l’action du ministre, observe qu’ « Il repousse déjà les limites. »[viii]  L’ EMB semble convaincu que les limites ont été effectivement dépassées. En effet, dans un communiqué daté du 8 septembre 2022, l’EMB déclare : « Le ministre plaide ouvertement pour la démocratisation de l’EMB, mais dans le même temps, il tente de s’immiscer largement dans la composition de l’Exécutif afin de le contraindre à accepter certaines personnes. » [ix]

-4- La Justice a récemment statué dans ce domaine (dans une décision un peu moins médiatisée) que l’État avait dépassé les limites dans cette affaire difficile : il s’agit d’un jugement du tribunal de première instance de Bruxelles concernant l’ancien vice-président de l’EMB, M. Salah Echallaoui contre l’État belge.[x] Le 8 septembre, la RTBF a rapporté que « Dans un jugement du 1er septembre, le tribunal de première instance de Bruxelles a établi que l’État belge, via son ministre de la Justice Vincent Van Quickenborne, s’est illégalement ingéré dans les activités d’une autorité religieuse, en forçant l’ancien [vice-]président de l’EMB, Salah Echallaoui, à démissionner« .[xi] Dans cette seule phrase, la RTBF résume une jugement complexe, invoquant un aspect de la liberté religieuse à protéger - la liberté d’organisation – comme une liberté menacée par le gouvernement. Qu’en est-il ?

-5- La question à laquelle a été confronté le tribunal de Bruxelles s’inscrit dans le dossier plus large et surtout plus ancien[xii] de l’EMB et illustre les turbulences dans lesquelles cet organe se retrouve constamment depuis les origines en 1974. Le verdict du tribunal n’est pas favorable au gouvernement. Le tribunal a en effet estimé que le gouvernement – en l’occurrence le ministre de la Justice, M. Van Quickenborne -, a dépassé les bornes constitutionnelles. Ce faisant, le tribunal a dû se prononcer sur les revendications d’un seul plaignant, Salah Echallaoui. Ce dernier a notamment accusé le gouvernement de violer les articles 9 et 11 de la CEDH ainsi que les articles 19 et 21 de la Constitution. [xiii]

Il est curieux qu’une organisation comme l’EMB, elle-même partiellement affectée par les actions du gouvernement, n’ait pas cherché à saisir elle-même un tribunal. Alors même que le jugement rendu dans le cas individuel d’Echallaoui reflète une position judiciaire favorable à l’EMB, la voie judiciaire belge n’est apparemment pas encore engagée par l’EMB comme tel. Ce dernier se borne en effet à déclarer de façon vague que « L’Exécutif des Musulmans de Belgique porte plainte contre le ministre de la Justice, M. Vincent Van Quickenborne, devant des organisations internationales de défense des droits de l’Homme pour violation persistante de la Constitution belge« .[xiv]

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Régime des cultes et pression indirecte sur des mandataires religieux

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-6- Dans cette brève contribution, nous voulons examiner de plus près un seul aspect, le grief traité au point II.1.2. du jugement, qui tient au fait que l’Etat belge, ici le ministre de la Justice, aurait porté atteinte à la liberté de religion et d’association du vice-président de l’EMB dans deux dossiers : (a) en donnant un avis négatif sur la demande de reconnaissance d’une communauté islamique dans la Région de Bruxelles-Capitale, avis qui était lié au souhait du ministre que S. Echallaoui, impliqué dans la Grande Mosquée, démissionne d’un certain nombre de fonctions, et (b) en conditionnant également l’octroi d’une concession domaniale sur le bâtiment de la Grande Mosquée à la démission du vice-président de l’EMB, S. Echallaoui, de divers organismes importants pour le culte islamique, dont l’asbl qui gère le bâtiment de la Grande Mosquée. (Les positions du ministre de la Justice dans les deux cas invoquaient un avis de la Sûreté de l’État dans lequel la personne de S. Echallaoui jouait un rôle prépondérant mais cet avis et l’évaluation par le juge de son utilisation par le ministre de la justice ne font pas l’objet de la présente contribution).

-7- Il est important d’être clair sur la différence entre les deux éléments – reconnaissance d’une communauté locale et octroi de la concession domaniale respectivement – et leur interdépendance.

(a) La reconnaissance d’une communauté religieuse locale est directement liée à l’organisation et au fonctionnement de la communauté religieuse locale (et éventuellement du contexte religieux plus large dans lequel elle fonctionne). Elle fait partie des éléments classiques de l’organisation du culte au niveau local dans le droit cultuel belge : la reconnaissance implique la mise en place d’un établissement chargé de la gestion du temporel du culte (fabrique, ou, pour l’Islam, comité) et le financement du traitement d’un ministre du culte. C’est l’organe qui contribue historiquement à assurer l’exercice du culte et la préservation de sa dignité. [xv]

(b) Dans l’affaire soumise au tribunal de Bruxelles, l’octroi ou l’obtention d’une concession domaniale n’est qu’indirectement lié à l’exercice local du culte[xvi]  (et donc à l’organisation de cette communauté religieuse) et entièrement dépendant de l’existence de la reconnaissance visée au point a).  Si la communauté religieuse locale n’est pas reconnue ou si sa reconnaissance est retirée, la concession domaniale prend fin immédiatement. C’est ce que nous apprend le texte de la convention de concession domaniale. [xvii]

En résumé : l’octroi de la concession domaniale touche la périphérie de la pratique religieuse, la reconnaissance d’une communauté religieuse se rapproche de son cœur. Aux yeux du requérant, S. Echallaoui, c’est son engagement dans des fonctions dans le domaine religieux qui était au cœur des deux dossiers : si les souhaits du ministre n’étaient pas satisfaits, tant la reconnaissance que la concession de domaine auraient été compromises.

-8- Le jugement examine si les pressions exercées sur S. Echallaoui relèvent de la protection de la liberté de religion et d’association. En ce qui concerne la liberté de religion, le tribunal, après avoir cité l’article 9 de la CEDH, déclare sans autres explications : « La liberté de religion se manifeste notamment par l’appartenance aux organes de gestion de l’aspect temporel d’un culte« .[xviii]  La participation à un organe chargé de l’aspect matériel de la pratique religieuse, activité à laquelle  S. Echallaoui est apparemment également associé, peut en effet entrer dans le champ de protection de l’article 9 de la CEDH. On souscrira à l’affirmation du tribunal. Mais à une condition :  qu’il ne s’agirait véritablement d’un droit du croyant individuel que si la participation à cet organisme était considérée comme telle par la communauté religieuse elle-même (dans ses propres règles de fonctionnement).

-9- Deuxième question : les libertés de M. Echallaoui sont-elles en jeu lorsque le gouvernement régional (suite à l’avis négatif du gouvernement fédéral) suspend le dossier de reconnaissance régionale de la communauté religieuse islamique de la Grande Mosquée de Bruxelles ?  À cet égard, le tribunal indique que « l’avis défavorable à la reconnaissance de la communauté islamique de la Grande Mosquée ne constitue pas, en soi, une ingérence directe dans les libertés de culte et d’association de Monsieur Echallaoui à titre personnel ». Cette position, qui n’est pas expliquée par le tribunal, n’enlève rien au verdict final sur l’ingérence du gouvernement dans les fonctions de M. S. Echallaoui.

-10- Essayons toutefois une conjecture : si le juge veut indiquer qu’il s’agit dans ce dernier cas d’un simple avis et non (comme dans la question de la concession du domaine, voir (b)) d’une décision, il faut noter ici que les conséquences juridiques n’en ont pas été examinées par le juge. Un avis négatif tel que celui rendu dans l’affaire dont le tribunal est saisi, concernant la reconnaissance d’une communauté religieuse locale, lie le gouvernement régional. Ce dernier ne peut pas procéder à la reconnaissance de la communauté religieuse; la procédure est suspendue — selon l’accord de coopération de 2004. [xix]

À première vue, il s’agissait d’un acte gouvernemental qui concernait une communauté religieuse musulmane particulière, dans sa dimension collective. Toutefois, cette suspension affectait aussi la position de S. Echallaoui : une lettre explicative ultérieure du ministre de la Justice au président de l’EMB[xx]  indiquait clairement que, pour le ministre, le maintien de S.E. constituait précisément un obstacle à la reconnaissance de cette communauté islamique locale tant qu’il participerait à l’Exécutif des Musulmans de Belgique (EMB), à l’asbl Collège de l’ Exécutif des Musulmans de Belgique[xxi], l’asbl Académie de formation et de recherche en études islamiques (AFOR) [xxii]  et l’asbl Association de gestion de la Grande Mosquée de Bruxelles (AGGMB). [xxiii]

Mais même si son rôle personnel en tant que personnage-clé dans des organes importants pour le culte islamique n’était pasdirectement en jeu, M. Echallaoui n’était-il pas également en droit, en tant que musulman individuel, de s’attendre à ce que la nomination (ou la révocation) des responsables de sa communauté religieuse puisse se faire dans le respect des libertés susmentionnées, c’est-à-dire sans interférence du gouvernement ? Est-il vraiment suffisant de dire, lorsqu’il s’agit de l’avis défavorable à la reconnaissance de la communauté islamique de la Grande Mosquée, que cet avis en lui-même « ne constitue pas, en soi, une ingérence directe dans la liberté de Monsieur Echallaoui à titre personnel »? Cette situation ne relève-t-elle pas de la protection de la liberté religieuse individuelle?

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En continuité avec la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme

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-11- Une réponse positive me semble conforme à la ligne d’argumentation de la Cour européenne des droits de l’homme, établie depuis plus de 20 ans, dans la jurisprudence qui teste l’ingérence du gouvernement dans la nomination, la reconnaissance ou le rejet des représentants religieux pour vérifier la conformité avec la CEDH. Un arrêt clé date de 2000, le fameux arrêt Hassan et Tchaouch c. Bulgarie. [xxiv]  Il a été fréquemment rappelé par la Cour européenne des droits de l’homme dans des affaires ultérieures concernant l’autonomie organisationnelle des communautés religieuses. En outre, cette affaire bulgare est également intéressante du point de vue de sa complexité factuelle, car elle concerne une question similaire : l’ingérence du gouvernement à la fois dans le rejet des dirigeants en place et dans la sélection de nouveaux dirigeants parmi les musulmans bulgares.

-12- La Cour européenne des droits de l’homme a déterminé, en des termes désormais classiques, la signification de l’autonomie organisationnelle protégée par l’article 9 de la CEDH et le respect de la liberté de désignation des responsables, y compris pour les croyants individuels, quel que soit le rôle qu’ils jouent au sein de la communauté : « [L]es communautés religieuses existent traditionnellement et universellement sous la forme de structures organisées. Elles respectent des règles que les adeptes considèrent souvent comme étant d’origine divine. Les cérémonies religieuses ont une signification et une valeur sacrée pour les fidèles lorsqu’elles sont célébrées par des ministres du culte qui y sont habilités en vertu de ces règles. La personnalité de ces derniers est assurément importante pour tout membre actif de la communauté. La participation à la vie de la communauté est donc une manifestation de la religion, qui jouit de la protection de l’article 9 de la Convention. Lorsque l’organisation de la communauté religieuse est en cause, l’article 9 doit s’interpréter à la lumière de l’article 11 de la Convention qui protège la vie associative contre toute ingérence injustifiée de l’Etat. Vu sous cet angle, le droit des fidèles à la liberté de religion suppose que la communauté puisse fonctionner paisiblement, sans ingérence arbitraire de l’Etat.“ [xxv]    La conséquence en est que l’autonomie organisationnelle est significative non seulement pour la communauté, le collectif, mais aussi pour tous ses membres actifs.   Dans l’affaire Hassan et Tchaouch, cela signifie que l’enseignant religieux Tchaouch, « un croyant qui participait activement à la vie religieuse« [xxvi], n’était pas hors-jeu devant la Cour européenne. La position de la Cour est alors que pour les deux requérants, Hassan (mufti destitué par l’État) et Tchaouch (professeur de religion),  » (…) les événements litigieux concernent le droit des deux requérants à la liberté de religion, tel que le consacre l’article 9 de la Convention. Cette disposition trouve donc à s’appliquer.«  [xxvii]  Une fois établie une ingérence envers la liberté protégée par l’art. 9§1, il convient en un second temps d’évaluer si cette atteinte répond aux exigences prévues par l’article 9§2 de la CEDH.

-13- La Cour constitutionnelle belge n’a pas tardé à suivre cette jurisprudence strasbourgeoise, comme on a pu le constater en 2005 dans une affaire concernant une législation sur les organes de gestion du temporel du culte (qui sont créés après reconnaissance d’une communauté locale), qui avait été portée devant la Cour constitutionnelle par quelques fidèles, comme requérants individuels, en l’occurrence des « fabriciens » de religions reconnues (l’anglicanisme et le catholicisme romain). [xxviii]

-14- Dans l’affaire Echallaoui, le tribunal conclut que le ministre de la Justice, en forçant le requérant à démissionner de ses fonctions, a violé les libertés de religion et d’association de ce dernier[xxix] mais a trop rapidement, à notre sens, rejeté sa plainte concernant le déroulement des événements entourant l’avis du ministre fédéral de la justice qui a conduit à la suspension de la procédure de reconnaissance de la communauté religieuse affiliée à la Grande Mosquée.

Ceci n’a peut-être pas eu d’importance pour le jugement final du tribunal, mais je pense qu’il s’agit là d’une conception trop étroite de la liberté religieuse de croyants individuels dans leur accès à un exercice collectif. La décision du gouvernement de donner un avis négatif à la demande de reconnaissance de sa communauté religieuse, en raison du mandat religieux qu’y exerce un croyant individuel constitue, à notre sens, une contrainte publique qui s’ingère dans l’exercice de la liberté de religion de cette personne.

La Cour d’appel aura la possibilité de réévaluer l’affaire, en particulier tous les aspects de l’affaire qui ne sont pas couverts dans le présent texte, mais il appartient aussi à la cour d’appel de clarifier les points évoqués ici :  la question de savoir si des croyants individuels peuvent également demander au pouvoir judiciaire d’examiner si la liberté d’organisation de leur communauté a été violée mérite l’attention.

-15- La question soulevée ici touche à la marge de manœuvre du gouvernement lorsqu’il s’agit de rejeter un représentant du culte non désiré. De telles tensions ne sont pas rares. D’autres ministres avaient déjà exprimé leur opinion sur certains représentants de cultes reconnus, comme l’avait fait la ministre de la Justice Onkelinx en 2010 lors de la nomination de Mgr Léonard comme archevêque. [xxx]   Mais, si la ministre L. Onkelinx avait à l’époque donné libre cours à ses idées, elle s’atait abstenue de toute autre intervention.

L’ingérence du gouvernement a pu également se manifester par l’exercice d’une influence visant à placer précisément un responsable souhaité par le gouvernement à la tête d’une communauté religieuse. C’est plus rare, mais des exemples existent. Ainsi, il y a un siècle maintenant, le gouvernement s’est mêlé de transférer la direction des paroisses catholiques d’Eupen-Malmédy à l’évêque de Liège.[xxxi]  — ce qui permit habilement qu’une influence ecclésiastique étrangère – auparavant l’archevêque de Cologne – soit rendue impossible. [xxxii]

-16- Si l’on en croit l’EMB, quelque chose de similaire s’est produit chez les musulmans au lendemain de la démission de S. Echallaoui, du moins selon un communiqué du 15 septembre dernier : “À partir de septembre 2021, le ministre belge de la justice, accusant l’EMB de manquer de représentativité démocratique, a cherché à installer une personne spécifique, M. Khalid Benhaddou, au sein de l’EMB pour « en prendre la direction ».  L’EMB a naturellement résisté à une ingérence aussi importante et manifestement inacceptable dans son fonctionnement. C’est d’ailleurs la seule raison pour laquelle aucun accord final n’a été conclu avec le ministre, puisque toutes les autres demandes substantielles ont été manifestement acceptées par l’EMB ».[xxxiii] Le 8 septembre, l’EMB avait déjà signalé qu’il “n’était pas d’accord avec la désignation par le ministre d’une personne de son réseau personnel“[xxxiv], mais alors sans nom et prénom. Il s’agit d’allégations qui, il faut l’espérer, seront bientôt clarifiées.

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« L’État n’a pas le droit d’intervenir dans la nomination ou l’installation des ministres d’un culte »

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Le ministre invoque lui-même comme critère un principe proche de son rôle constitutionnel et du principe de séparation de l’Église et de l’État : « (…) [I]l n’est pas de mon ressort de mettre en place un nouvel organe représentatif. Mais c’est mon travail de le reconnaître, si nécessaire. ”[xxxv]  Et à la Chambre des Représentants, sur ce dossier, il a déclaré : « Je travaille à une solution, mais dans le respect de la liberté religieuse. » [xxxvi]  Ou, comme le stipule l’article 21 de la Constitution à ce jour, « L’État n’a pas le droit d’intervenir dans la nomination ou l’installation des ministres d’un culte (…) ».

-17- Le dossier de la représentation de l’Islam est entré dans une nouvelle phase en raison des événements récents. Alors que le ministre de la Justice, à la suite d’un récent arrêt de la CEDH (dans l’affaire Assemblée chrétienne des Témoins de Jéhovah d’Anderlecht et autres c. Belgique)[xxxvii], doit préparer une législation définissant les critères de reconnaissance des cultes et des organisations non confessionnelles, le moment semble venu de définir plus précisément et de légiférer sur la marge de manœuvre dont dispose le gouvernement pour accepter ou rejeter les représentants religieux.  S’il accélère, il pourrait y avoir une législation d’ici 2024. Ce serait bien, car cela fera exactement 50 ans que le culte islamique a été reconnu.[xxxviii]

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Adriaan OVERBEEKE
Universiteit Antwerpen – Vrije Universiteit Amsterdam

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Postscriptum 11 octobre 2022

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Au point -2- supra, il est indiqué que le gouvernement souhaite que certaines questions urgentes (affaires courantes) soient traitées par « le bureau administratif des secrétaires généraux« , en attendant la création d’une représentation plus acceptable pour le gouvernement. Cet organe administratif, dont le nom et la fonction étaient jusqu’alors inconnus, a été mentionné par le ministre de la justice dans une  interview accordée à la VRT le 15 septembre. Toutefois, l’article 2 §2 de l’arrêté royal du 29 septembre 2022 « relatif au retrait de la reconnaissance de l’Exécutif des Musulmans de Belgique” publié au Moniteur belge le 5 octobre 2022, indique que, pour le moment, les affaires courantes seront traitées par le Bureau de l’EMB, une sorte d’administration quotidienne de l’EMB. Cette tâche a été confiée au bureau jusqu’au 14 septembre 2023. Cela signifie que le ministre ne crée pas un nouvel organe, mais confie temporairement des tâches au sommet de l’organe dont il révoque la reconnaissance. L’Exécutif continue donc d’exister, devrait continuer à fonctionner pour un certain nombre de questions (par le biais de son Bureau), mais perd sa reconnaissance en tant qu’organe représentatif responsable des « rapports avec l’autorité civile » en matière de temporel de culte.

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